123RF
Najwyższa Izba Kontroli: minister zdrowia nie zapewnił strategii rozwoju kadr medycznych
Autor: Marzena Sygut-Mirek
Data: 17.08.2023
Źródło: NIK
| Tagi: | kadry medyczne, kształcenie, braki kadrowe, Ministerstwo Zdrowia, uczelnie medyczne, kształcenie przeddyplomowe |
– Minister zdrowia działał doraźnie i nie zapewnił właściwego planowania oraz rozwoju kadr medycznych w Polsce. W szczególności nie stworzył długookresowej strategii określającej m.in. liczbę potrzebnych lekarzy i pielęgniarek – podaje NIK w raporcie dotyczącym zapotrzebowania na kadry medyczne w Polsce.
Najwyższa Izba Kontroli przyjrzała się systemowym działaniom Ministerstwa Zdrowia, które służyłyby zapewnieniu odpowiedniej liczby kadry medycznej w systemie ochrony zdrowia i przedstawiła pierwsze wnioski.
W analizie podkreślono, że zbyt duże braki wśród kadry medycznej nie zaspokajały potrzeb podmiotów leczniczych i pacjentów. W związku z powyższym NIK oceniła, że największym "grzechem" ministra zdrowia jest to, że działał doraźnie i nie zapewnił właściwego planowania i rozwoju kadr medycznych.
– Nie było długookresowej strategii określającej m.in. liczbę potrzebnych lekarzy i pielęgniarek, nie stworzono odpowiedniego narzędzia analitycznego do szacowania potrzeb kadrowych, nie zadbano o pełne dane dotyczące osób wykonujących zawody medyczne, a także przewlekle prowadzono prace legislacyjne w Ministerstwie Zdrowia. Mimo że rząd przygotował dokument Polityka Wieloletnia Państwa na rzecz Pielęgniarstwa i Położnictwa w Polsce, to niektóre zadania z niego wynikające nie były realizowane zgodnie z zaplanowanym harmonogramem – podkreślono.
Braki kadrowe nie dotyczą tylko Polski
NIK podkreśliła, że niedobór kadr medycznych dotyka wiele krajów, a problem pogłębia starzenie się populacji i wzrastająca liczba pacjentów cierpiących na choroby przewlekłe. W Polsce na niekorzyść wpłynęło ponadto zmniejszenie limitów przyjęć na uczelnie medyczne w przeszłości oraz emigracja wykwalifikowanych specjalistów.
Kolejnym niekorzystnym zjawiskiem jest starzenie się kadr. Z analiz wynika m.in., że więcej osób odchodzi na emerytury niż przybywa do zawodów medycznych, problem ten dotyczy szczególnie pielęgniarek.
NIK zauważa pozytywną zmianę, jaką jest wzrost w ostatnich latach liczby uczelni prowadzących kształcenie przeddyplomowe kadr medycznych oraz miejsc odbywania specjalizacji, jednak, jak podkreśla, z uwagi na długi cykl przygotowania zawodowego, szczególnie lekarzy, zmiany te mogą być zauważalne dopiero w przyszłości.
W ocenie NIK trudna sytuacja kadrowa w ochronie zdrowia wymaga zarówno działań strategicznych, podejmowanych centralnie, jak i lokalnych, na poziomie poszczególnych podmiotów leczniczych.
NIK oceniła działania resortu, uczelni i lecznic
Kontrolą NIK objęto Ministerstwo Zdrowia, 28 uczelni i 31 podmiotów leczniczych od 2018 r. do 2022 r. Wykorzystano też wyniki kontroli rozpoznawczej w Szpitalu Grochowskim w Warszawie oraz problemowej przeprowadzonej w Centrum Kształcenia Podyplomowego Pielęgniarek i Położnych.
Izba wskazała, że planowanie kadr medycznych powinno opierać się na analizie trendów demograficznych i danych epidemiologicznych. Na brak strategii NIK zwróciła uwagę po raz pierwszy w 2016 r., po kontroli „Kształcenie i przygotowanie zawodowe kadr medycznych”. Przestrzegano wówczas, że próby nadrobienia wieloletnich zaległości poprzez przyspieszanie cyklu kształcenia lekarzy niosą ryzyko spadku jakości kształcenia.
Wprawdzie od tego czasu zwiększano limity przyjęć na kierunek lekarski, wprowadzono zmiany w procesie naboru na szkolenie specjalizacyjne i regulacje, które przewidują wsparcie z budżetu państwa osób odbywających odpłatne studia na kierunku lekarskim z obowiązkiem ich późniejszego odpracowania w publicznej ochronie zdrowia, wszystko działo się jednak bez długookresowej strategii.
Brakowało też pełnych danych dotyczących osób wykonujących zawody medyczne. Minister zdrowia nie zrealizował też, zgodnie z harmonogramem, niektórych zadań opisanych w dokumencie Polityka Wieloletnia Państwa na rzecz Pielęgniarstwa i Położnictwa w Polsce.
Zabrakło efektywnych zachęt dla lekarzy
Izba przypomniała ponadto, że minister zdrowia próbował zainteresować lekarzy mniej popularnymi specjalizacjami, jak np. medycyna ratunkowa, choroby zakaźne czy geriatria, jednak nie stworzył wystarczających zachęt finansowych. Jednocześnie minister zdrowia znacznie ograniczył liczbę przyznanych rezydentur w stosunku do propozycji wojewodów w specjalnościach priorytetowych,jak psychiatria, pediatria, medycyna rodzinna, anestezjologia i intensywna terapia.
W ocenie NIK może to utrudnić osiągnięcie odpowiedniej liczebności kadry medycznej, tym bardziej że minister zdrowia w związku ze zmianą przepisów nie ma już możliwości przyznawania dodatkowych miejsc osobom niezakwalifikowanym.
Dodatkowo zmniejszyła się finansowa motywacja do wyboru specjalizacji priorytetowych. W 2019 r. rezydenci, wybierając takie specjalizacje, zarabiali więcej o 800 zł, a po dwóch latach o 700 zł, niż wybierający pozostałe specjalizacje. W 2022 r. różnice te wynosiły odpowiednio – 337 zł w pierwszych dwóch latach i 269 zł w następnych.
Kroczący proces legislacyjny
NIK zwróciła również uwagę, na przeciągające się prace nad aktami prawnymi regulującymi kwestie przygotowania i rozwoju kadr medycznych.
I tak, projekt ustawy o medycynie laboratoryjnej został przygotowany 24 lipca 2020 r., a Sejm przyjął ustawę po ponad dwóch latach, 15 września 2022 r. Z kolei projekt ustawy o niektórych zawodach medycznych został przygotowany 21 stycznia 2022 r. Już po zakończeniu kontroli, tj. 12 stycznia 2023 r. projekt został przyjęty przez Stały Komitet Rady Ministrów i skierowany do Komisji Prawniczej, a pod obrady Sejmu trafił 17 sierpnia 2023 r.
Kolejne przykład to projekt ustawy o zawodzie ratownika medycznego oraz samorządzie ratowników medycznych – projekt skierowany został do uzgodnień 19 września 2019 r. Ustawę uchwalił Sejm 1 grudnia 2022 r , z terminem wejścia w życie – 22 czerwca 2023 r.
Uczelnie medyczne
NIK zwróciła też uwagę, że rekrutacja na uczelnie odbywała się na ogół zgodnie z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz przyjętych przez nie wewnętrznych regulacji.
Niemniej w przypadku siedmiu uczelni (jedna czwarta skontrolowanych) wystąpiły nieprawidłowości. Jednostki te nie przestrzegły wewnętrznych regulacji dotyczących procesu rekrutacji, a niekiedy nie zapewniono rzetelności gromadzonej dokumentacji. Dochodziło również do wydawania sprzecznych regulacji, które mogły wprowadzać w błąd kandydatów. Przypadki przekraczania limitów przyjęć ustalanych przez Ministra Zdrowia na kierunek lekarski i lekarsko-dentystyczny wystąpiły w trzech jednostkach.
Ponadto na ośmiu uczelniach zaplanowano zbyt mało godzin nauczania niektórych przedmiotów lub naliczania punktów ECTS (zbiór procedur UE gwarantujących zaliczanie studiów krajowych i zagranicznych do programu realizowanego przez studenta w macierzystej uczelni).
Problemem były też braki kadrowe wśród wykładowców, szczególnie na nowo utworzonych kierunkach przez uczelnie, które nie miały wcześniej doświadczenia w kształceniu kadr medycznych.
Konieczne zmiany
NIK przygotowała wnioski i zalecenia do wdrożenia zarówno przez ministra zdrowia, jak i uczelnie.
W zaleceniach dla ministra zdrowia znalazło się:
- Przygotowanie strategii rozwoju kadr medycznych wyznaczającej pożądane kierunki zmian systemowych oraz zawierającej mechanizmy monitorowania i okresowej oceny jej wdrażania.
- Zapewnienie pełnej i terminowej realizacji działań przewidzianych w dokumencie strategicznym Polityka wieloletnia państwa na rzecz pielęgniarstwa i położnictwa w Polsce.
- Dokonanie, we współpracy z ministrem edukacji i nauki analizy rekrutacji na kierunek lekarski i rozważenie wprowadzenia rozwiązań, które usprawniłyby ten proces.
- Przeprowadzenie analizy przebiegu dotychczasowych postępowań kwalifikacyjnych na specjalizację w trybie rezydenckim i wprowadzenie rozwiązań zwiększających efektywność prowadzonego naboru.
- Wydawanie rozporządzeń w sprawie limitów przyjęć na studia na kierunkach lekarskim i lekarsko-dentystycznym przed rozpoczęciem rekrutacji przez uczelnie medyczne.
- Przygotowanie, we współpracy z samorządami zawodowymi, skutecznych rozwiązań w zakresie poświadczania dopełnienia obowiązku doskonalenia zawodowego pielęgniarek, położnych, lekarzy i lekarzy dentystów.
- Przeprowadzenie kompleksowej analizy realizacji stażu podyplomowego na podstawie zbiorczych wyników ankiet i ocen stażu podyplomowego przekazanych przez okręgowe rady lekarskie.
Najwyższa Izba Kontroli sformułowała też do Ministra Zdrowia wnioski dotyczące ewentualnych przyszłych zmian w obowiązującym ustawodawstwie (de lege ferenda). Są to:
- Wprowadzenie systemu akredytacji organizatorów kształcenia obejmującego wszystkie rodzaje kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych.
- Przygotowanie projektu zmiany przepisów o konsultantach w ochronie zdrowia, tak aby zmniejszyć liczbę przekazywanych przez konsultantów krajowych opinii i raportów.
Do rektorów wyższych uczelni trafiły następujące zalecenia:
- Wyeliminowanie przypadków nieprzestrzegania ustalonych zasad rekrutacji.
- Unormowanie liczby godzin zajęć prowadzonych przez nauczycieli akademickich, dla których uczelnia jest podstawowym miejscem pracy.
- Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania wszystkich elementów uczelnianych i wydziałowych systemów zarządzania jakością kształcenia.
- Dokonanie przeglądu umów zawartych z podmiotami leczniczymi o udostępnienie komórek organizacyjnych w celu prowadzenia kształcenia w zawodach medycznych i uzupełnienie ich o postanowienia wymagane przez Ustawę o działalności leczniczej.
Przeczytaj także: "Rekomendacje KRAUM dotyczące kształcenia na kierunkach medycznych"."Kwestia liczby uczelni medycznych nie musi stać w sprzeczności z jakością"."Pominięta jakość kształcenia"."Filia Uniwersytety Medycznego we Wrocławiu rozpoczyna rekrutację".
W analizie podkreślono, że zbyt duże braki wśród kadry medycznej nie zaspokajały potrzeb podmiotów leczniczych i pacjentów. W związku z powyższym NIK oceniła, że największym "grzechem" ministra zdrowia jest to, że działał doraźnie i nie zapewnił właściwego planowania i rozwoju kadr medycznych.
– Nie było długookresowej strategii określającej m.in. liczbę potrzebnych lekarzy i pielęgniarek, nie stworzono odpowiedniego narzędzia analitycznego do szacowania potrzeb kadrowych, nie zadbano o pełne dane dotyczące osób wykonujących zawody medyczne, a także przewlekle prowadzono prace legislacyjne w Ministerstwie Zdrowia. Mimo że rząd przygotował dokument Polityka Wieloletnia Państwa na rzecz Pielęgniarstwa i Położnictwa w Polsce, to niektóre zadania z niego wynikające nie były realizowane zgodnie z zaplanowanym harmonogramem – podkreślono.
Braki kadrowe nie dotyczą tylko Polski
NIK podkreśliła, że niedobór kadr medycznych dotyka wiele krajów, a problem pogłębia starzenie się populacji i wzrastająca liczba pacjentów cierpiących na choroby przewlekłe. W Polsce na niekorzyść wpłynęło ponadto zmniejszenie limitów przyjęć na uczelnie medyczne w przeszłości oraz emigracja wykwalifikowanych specjalistów.
Kolejnym niekorzystnym zjawiskiem jest starzenie się kadr. Z analiz wynika m.in., że więcej osób odchodzi na emerytury niż przybywa do zawodów medycznych, problem ten dotyczy szczególnie pielęgniarek.
NIK zauważa pozytywną zmianę, jaką jest wzrost w ostatnich latach liczby uczelni prowadzących kształcenie przeddyplomowe kadr medycznych oraz miejsc odbywania specjalizacji, jednak, jak podkreśla, z uwagi na długi cykl przygotowania zawodowego, szczególnie lekarzy, zmiany te mogą być zauważalne dopiero w przyszłości.
W ocenie NIK trudna sytuacja kadrowa w ochronie zdrowia wymaga zarówno działań strategicznych, podejmowanych centralnie, jak i lokalnych, na poziomie poszczególnych podmiotów leczniczych.
NIK oceniła działania resortu, uczelni i lecznic
Kontrolą NIK objęto Ministerstwo Zdrowia, 28 uczelni i 31 podmiotów leczniczych od 2018 r. do 2022 r. Wykorzystano też wyniki kontroli rozpoznawczej w Szpitalu Grochowskim w Warszawie oraz problemowej przeprowadzonej w Centrum Kształcenia Podyplomowego Pielęgniarek i Położnych.
Izba wskazała, że planowanie kadr medycznych powinno opierać się na analizie trendów demograficznych i danych epidemiologicznych. Na brak strategii NIK zwróciła uwagę po raz pierwszy w 2016 r., po kontroli „Kształcenie i przygotowanie zawodowe kadr medycznych”. Przestrzegano wówczas, że próby nadrobienia wieloletnich zaległości poprzez przyspieszanie cyklu kształcenia lekarzy niosą ryzyko spadku jakości kształcenia.
Wprawdzie od tego czasu zwiększano limity przyjęć na kierunek lekarski, wprowadzono zmiany w procesie naboru na szkolenie specjalizacyjne i regulacje, które przewidują wsparcie z budżetu państwa osób odbywających odpłatne studia na kierunku lekarskim z obowiązkiem ich późniejszego odpracowania w publicznej ochronie zdrowia, wszystko działo się jednak bez długookresowej strategii.
Brakowało też pełnych danych dotyczących osób wykonujących zawody medyczne. Minister zdrowia nie zrealizował też, zgodnie z harmonogramem, niektórych zadań opisanych w dokumencie Polityka Wieloletnia Państwa na rzecz Pielęgniarstwa i Położnictwa w Polsce.
Zabrakło efektywnych zachęt dla lekarzy
Izba przypomniała ponadto, że minister zdrowia próbował zainteresować lekarzy mniej popularnymi specjalizacjami, jak np. medycyna ratunkowa, choroby zakaźne czy geriatria, jednak nie stworzył wystarczających zachęt finansowych. Jednocześnie minister zdrowia znacznie ograniczył liczbę przyznanych rezydentur w stosunku do propozycji wojewodów w specjalnościach priorytetowych,jak psychiatria, pediatria, medycyna rodzinna, anestezjologia i intensywna terapia.
W ocenie NIK może to utrudnić osiągnięcie odpowiedniej liczebności kadry medycznej, tym bardziej że minister zdrowia w związku ze zmianą przepisów nie ma już możliwości przyznawania dodatkowych miejsc osobom niezakwalifikowanym.
Dodatkowo zmniejszyła się finansowa motywacja do wyboru specjalizacji priorytetowych. W 2019 r. rezydenci, wybierając takie specjalizacje, zarabiali więcej o 800 zł, a po dwóch latach o 700 zł, niż wybierający pozostałe specjalizacje. W 2022 r. różnice te wynosiły odpowiednio – 337 zł w pierwszych dwóch latach i 269 zł w następnych.
Kroczący proces legislacyjny
NIK zwróciła również uwagę, na przeciągające się prace nad aktami prawnymi regulującymi kwestie przygotowania i rozwoju kadr medycznych.
I tak, projekt ustawy o medycynie laboratoryjnej został przygotowany 24 lipca 2020 r., a Sejm przyjął ustawę po ponad dwóch latach, 15 września 2022 r. Z kolei projekt ustawy o niektórych zawodach medycznych został przygotowany 21 stycznia 2022 r. Już po zakończeniu kontroli, tj. 12 stycznia 2023 r. projekt został przyjęty przez Stały Komitet Rady Ministrów i skierowany do Komisji Prawniczej, a pod obrady Sejmu trafił 17 sierpnia 2023 r.
Kolejne przykład to projekt ustawy o zawodzie ratownika medycznego oraz samorządzie ratowników medycznych – projekt skierowany został do uzgodnień 19 września 2019 r. Ustawę uchwalił Sejm 1 grudnia 2022 r , z terminem wejścia w życie – 22 czerwca 2023 r.
Uczelnie medyczne
NIK zwróciła też uwagę, że rekrutacja na uczelnie odbywała się na ogół zgodnie z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz przyjętych przez nie wewnętrznych regulacji.
Niemniej w przypadku siedmiu uczelni (jedna czwarta skontrolowanych) wystąpiły nieprawidłowości. Jednostki te nie przestrzegły wewnętrznych regulacji dotyczących procesu rekrutacji, a niekiedy nie zapewniono rzetelności gromadzonej dokumentacji. Dochodziło również do wydawania sprzecznych regulacji, które mogły wprowadzać w błąd kandydatów. Przypadki przekraczania limitów przyjęć ustalanych przez Ministra Zdrowia na kierunek lekarski i lekarsko-dentystyczny wystąpiły w trzech jednostkach.
Ponadto na ośmiu uczelniach zaplanowano zbyt mało godzin nauczania niektórych przedmiotów lub naliczania punktów ECTS (zbiór procedur UE gwarantujących zaliczanie studiów krajowych i zagranicznych do programu realizowanego przez studenta w macierzystej uczelni).
Problemem były też braki kadrowe wśród wykładowców, szczególnie na nowo utworzonych kierunkach przez uczelnie, które nie miały wcześniej doświadczenia w kształceniu kadr medycznych.
Konieczne zmiany
NIK przygotowała wnioski i zalecenia do wdrożenia zarówno przez ministra zdrowia, jak i uczelnie.
W zaleceniach dla ministra zdrowia znalazło się:
- Przygotowanie strategii rozwoju kadr medycznych wyznaczającej pożądane kierunki zmian systemowych oraz zawierającej mechanizmy monitorowania i okresowej oceny jej wdrażania.
- Zapewnienie pełnej i terminowej realizacji działań przewidzianych w dokumencie strategicznym Polityka wieloletnia państwa na rzecz pielęgniarstwa i położnictwa w Polsce.
- Dokonanie, we współpracy z ministrem edukacji i nauki analizy rekrutacji na kierunek lekarski i rozważenie wprowadzenia rozwiązań, które usprawniłyby ten proces.
- Przeprowadzenie analizy przebiegu dotychczasowych postępowań kwalifikacyjnych na specjalizację w trybie rezydenckim i wprowadzenie rozwiązań zwiększających efektywność prowadzonego naboru.
- Wydawanie rozporządzeń w sprawie limitów przyjęć na studia na kierunkach lekarskim i lekarsko-dentystycznym przed rozpoczęciem rekrutacji przez uczelnie medyczne.
- Przygotowanie, we współpracy z samorządami zawodowymi, skutecznych rozwiązań w zakresie poświadczania dopełnienia obowiązku doskonalenia zawodowego pielęgniarek, położnych, lekarzy i lekarzy dentystów.
- Przeprowadzenie kompleksowej analizy realizacji stażu podyplomowego na podstawie zbiorczych wyników ankiet i ocen stażu podyplomowego przekazanych przez okręgowe rady lekarskie.
Najwyższa Izba Kontroli sformułowała też do Ministra Zdrowia wnioski dotyczące ewentualnych przyszłych zmian w obowiązującym ustawodawstwie (de lege ferenda). Są to:
- Wprowadzenie systemu akredytacji organizatorów kształcenia obejmującego wszystkie rodzaje kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych.
- Przygotowanie projektu zmiany przepisów o konsultantach w ochronie zdrowia, tak aby zmniejszyć liczbę przekazywanych przez konsultantów krajowych opinii i raportów.
Do rektorów wyższych uczelni trafiły następujące zalecenia:
- Wyeliminowanie przypadków nieprzestrzegania ustalonych zasad rekrutacji.
- Unormowanie liczby godzin zajęć prowadzonych przez nauczycieli akademickich, dla których uczelnia jest podstawowym miejscem pracy.
- Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania wszystkich elementów uczelnianych i wydziałowych systemów zarządzania jakością kształcenia.
- Dokonanie przeglądu umów zawartych z podmiotami leczniczymi o udostępnienie komórek organizacyjnych w celu prowadzenia kształcenia w zawodach medycznych i uzupełnienie ich o postanowienia wymagane przez Ustawę o działalności leczniczej.
Przeczytaj także: "Rekomendacje KRAUM dotyczące kształcenia na kierunkach medycznych"."Kwestia liczby uczelni medycznych nie musi stać w sprzeczności z jakością"."Pominięta jakość kształcenia"."Filia Uniwersytety Medycznego we Wrocławiu rozpoczyna rekrutację".
