Sprawa obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego obywatela – skuteczna skarga kasacyjna RPO do NSA

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył decyzję prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczącą stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego obywatela (do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego). WSA oddalił skargę – RPO odwołał się od tego, wnosząc, aby Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i uwzględnił skargę RPO na decyzję prezesa NFZ. To się udało. 

• Wobec obywatela – figurującego w rejestrze podatników jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej – stwierdzono obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego
• Rzecznik Praw Obywatelskich złożył w tej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na korzyść obywatela
  
• 20 września 2023 r. WSA (sygn. akt VI SA/Wa 3762/23) oddalił skargę RPO
  
• Rzecznik napisał skargę kasacyjną. Wnosił, aby Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i uwzględnił skargę RPO na decyzję prezesa NFZ
• 10 października 2024 r. NSA (sygn. akt II GSK 942/24) uchylił wyrok WSA i wcześniejszą decyzję organu oraz zwrócił sprawę do ponownego postępowania
  

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył decyzję prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 7 kwietnia 2023 r. dotyczącą stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego obywatela.

Rzecznik zarzucił wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, czyli z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Polegało to na niestwierdzeniu podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji, wynikającym z wadliwego przyjęcia, że figurowanie uczestnika w rejestrze podatników jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej nie jest okolicznością „nową”.

Stan faktyczny

Zaskarżoną decyzją prezes NFZ uchylił zapadłą po wznowieniu postępowania decyzję dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z 9 marca 2022 r. i odmówił uchylenia decyzji dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z 15 stycznia 2013 r. o stwierdzeniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego obywatela.

W uzasadnieniu prezes NFZ przedstawił podstawy uchylenia zaskarżonej odwołaniem RPO decyzji z 9 marca 2022 r. W jego ocenie wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości. W świetle przepisów ustawy COVID-19, organem właściwym w I instancji stał się bowiem prezes NFZ. Zgodnie z przepisami przejściowymi dotychczasowe przepisy o właściwości stosowano wyłącznie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy COVID-19. Dyrektor, do którego wpłynął sprzeciw RPO z 22 listopada 2021 r. inicjujący postępowanie wznowieniowe, powinien przekazać go prezesowi NFZ.

Oceniając zasadność uchylenia decyzji z 15 stycznia 2013 r. prezes NFZ stwierdził, że uchylenia jej nie uzasadniała powołana w sprzeciwie RPO okoliczność w postaci figurowania obywatela od 2005 r. do 2012 r. w ewidencji podatników jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej. W ocenie szefa funduszu okoliczność ta była znana stronie w trakcie postępowania zwykłego, ale nie skorzystała ona z możliwości jej przedstawienia. Przywołał także zapadły po złożonym przez stronę wniosku o wznowienie postępowania. WSA 16 kwietnia 2019 r. oddalił jej skargę z uwagi na złożenie wniosku po 3 latach od zakończenia postępowania zwykłego w sytuacji, w której powoływana we wniosku okoliczność była stronie znana jeszcze w trakcie postępowania zwykłego.

Argumenty RPO

W ocenie RPO decyzja prezesa NFZ obarczona była wadą i powinna być uchylona.

O ile by uznać dyrektora oddziału płatnika za organ niewłaściwy do rozpatrzenia sprzeciwu RPO, o tyle uchylając decyzję pierwszej instancji, prezes NFZ winien był umorzyć postępowanie wszczęte przez dyrektora i samodzielnie wszcząć ponowną procedurę wznowieniową. Nie byłby natomiast w ramach rozpatrywania odwołania rzecznika uprawniony do rozstrzygnięcia o zasadności uchylenia decyzji z 15 stycznia 2013 r.

Istotą zaś sporu jest to, czy podana w sprzeciwie RPO okoliczność stanowi „nową okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję” w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uzasadniając odpowiedź negatywną, organ podkreślił, że nie można za nią uznać faktów i dowodów, które strona znała w toku postępowania zwykłego i mogła się na nie powołać, ale tego nie zrobiła. Podawana zaś jako podstawa wznowienia okoliczność ta miała być znana uczestnikowi jeszcze przed wydaniem decyzji z 15 stycznia 2013 r.

Według RPO w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bez znaczenia była przyczyna, z której powoływane jako podstawa wznowienia nowe okoliczności nie były organowi znane. Niezależnie od tego, czy wada ustaleń faktycznych w toku postępowania zwykłego wystąpiła z powodu zaniedbań organu czy też bez jego winy, samo pojawienie się nowych okoliczności stanowi wystarczającą podstawę do orzekania w trybie nadzwyczajnym. W doktrynie podnosi się wręcz, że podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zaistnieje nawet wówczas, gdy strona zataiła przed organem znane sobie fakty i dowody, a przemawia za tym zwłaszcza wykładnia historyczna przywołanego przepisu.

Nawet gdyby przyjąć, że uczestnik postępowania świadomie nie powołał w postępowaniu zwykłym okoliczności figurowania w rejestrze podatników jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej (choć brak ku temu dostatecznych podstaw), to nie jest to przeszkodą uniemożliwiającą uchylenie decyzji z 15 stycznia 2013 r. Organ nie neguje zaś samego faktu, że ta okoliczność istniała, a nie była znana w postępowaniu zwykłym.

Postępowanie w tej sprawie wznowiono z urzędu w wyniku sprzeciwu RPO. Dopiero ten sprzeciw, w którego wyniku wszczęto postępowanie nadzwyczajne, umożliwił ocenę okoliczności niefigurowania przez uczestnika w rejestrze podatników jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej pod kątem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a..

Najważniejsze motywy pisemne wyroku NSA

Okolicznością, na którą powołał się zainteresowany oraz RPO, uzasadniając wniosek o uchylenie decyzji we wznowionym z urzędu postępowaniu, jest potwierdzona zaświadczeniem naczelnika pierwszego urzędu skarbowego okoliczność figurowania zainteresowanego w ewidencji podatników jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej od 1 sierpnia 2005 r. do 31 grudnia 2012 r. Zdaniem NSA jest to nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., którą należy zakwalifikować jako przesłankę wznowieniową, która powinna stanowić w niniejszej sprawie podstawę do oceny stopnia, zakresu oraz skutków ewentualnego jej wpływu na treść decyzji z 15 stycznia 2013 r., stwierdzającej istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego zainteresowanego. Okoliczność ta spełnia bowiem wymagane ustawą wymogi przesłanki przewidziane w art. 154 § 1 pkt 5 k.p.a.

• Po pierwsze, niesporne w sprawie jest, że ta okoliczność zarejestrowania zainteresowanego w ewidencji podatników jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej od 1 sierpnia 2005 r. do 31 grudnia 2012 jest istotna dla sprawy, dotyczy ona bowiem faktu mającego wpływ na treść decyzji.
  
  
• Po drugie, niesporne w sprawie jest również, że ta okoliczność istniała w dacie podejmowania decyzji. Wprawdzie zaświadczenie organu o istnieniu tej okoliczności wydane zostało w 2016 r., a więc po dacie wydania decyzji z 2013 r., ale potwierdza ono istnienie okoliczności sprzed daty decyzji. Utrwalony zaś jest w orzecznictwie pogląd, że w takiej sytuacji sam dowód nie może być traktowany jako przesłanka wznowieniowa, gdyż nie istniał w dniu wydania decyzji, „jednak za podstawę taką można uznać nowe okoliczności faktyczne (fakty) z niego wynikające”.
  
  
• Po trzecie, okoliczność figurowania zainteresowanego w ewidencji podatników jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej od 1 sierpnia 2005 r. do 31 grudnia 2012 r. spełnia też, zdaniem NSA, wbrew stanowisku organu i sądu pierwszej instancji, przewidziany w k.p.a. wymóg okoliczności „nieznanej organowi”.
  

Podkreślenia wymaga, że organ nie kwestionuje, że w dacie wydawania decyzji nie była mu ta okoliczność znana. Swoje stanowisko o niezakwalifikowaniu tej nowej dla niego okoliczności jako przesłanki wznowieniowej wywodzi jedynie z tego, że ta okoliczność była znana samemu zainteresowanemu i nie poinformował o niej organu.

Takie stanowisko jest niezasadne. Podkreślenia wymaga, że z literalnego brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jednoznacznie wynika, że przesłankę wznowieniową stanowi okoliczność nieznana w dacie wydawania decyzji organowi, a nie przesłanka nieznana w dacie wydawana decyzji stronie. Przyjęty przez organ i sąd w tej sprawie pogląd jest więc sprzeczny z wykładnią literalną tego przepisu.

Pogląd organu i sądu, że nieznana organowi okoliczność istniejąca już w dacie wydawania decyzji nie może być kwalifikowana jako przesłanka wznowieniowa z tego powodu, że strona o niej wiedziała i nie poinformowała o niej organu, a więc – jak w tej sprawie przyjął organ i sąd – nie skorzystała z możliwości czynnego udziału w postępowaniu, pomimo że nie została pozbawiona tego prawa i organ prawidłowo w tej sprawie zastosował art. 10 k.p.a., jest również sprzeczny z wykładnią celowościową i systemową art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uznanie za prawidłową wykładni przyjętej przez organ i sąd oznaczałoby bowiem w istocie wprowadzenie dodatkowych elementów do ustawowej przesłanki wznowieniowej, nieprzewidzianych ustawą, a więc do niemającej oparcia w prawie, niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni tego przepisu.

• Po pierwsze, oznaczałoby to bowiem wprowadzenie do tej ustawowo określonej przesłanki wznowieniowej dodatkowego wymogu, że okoliczność ta była nieznana nie tylko organowi, ale również stronie. Taka rozszerzająca wykładnia przesłanki wznowieniowej, a więc stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, jest niedopuszczalna.
  
  
• Po drugie, konsekwencją stanowiska organu i sądu, że niemożliwe jest w tej sprawie traktowanie okoliczności potwierdzonej zaświadczeniem jako przesłanki wznowieniowej z tego powodu, że zainteresowany wiedząc o niej, nie powiadomił o niej organu, wprowadza dodatkowy element do ustawowej przesłanki wznowieniowej w postaci winy strony. Tymczasem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się jedynie do wiedzy organu, nie ma w nim natomiast mowy nie tylko o wiedzy, ani tym bardziej o winie strony. Gdyby ustawodawca zamierzał taki warunek wprowadzić jako element przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5, zrobiłby to wyraźnie, tak jak to zrobił, odwołując się do kwestii winy strony w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takiego odwołania do winy nie ma jednak w pkt 5, co należy wyraźnie podkreślić.
  

Należy w tym miejscu odwołać się również do treści art. 273 § 2 p.p.s.a., który przesłankę wznowieniową w postępowaniu sądowoadministracyjnym konstruuje używając sformułowania, że są to takie okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a „z których strona nie mogła skorzystać”, odnosi się zatem do wiedzy i możliwości strony, a nie organu. Podkreślenia jednak wymaga, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest inne niż art. 273 § 2 p.p.s.a., względy wykładni systemowej zewnętrznej nakazują zatem odczytać z tych przepisów normy o różnej treści.

W orzecznictwie podkreśla się, że brak wiedzy organu o nowych okolicznościach może wystąpić bez względu na przyczyny tej niewiedzy, bowiem wystarczy jedynie, że z badanego przez organ materiału dowodowego nie wynikały okoliczności faktyczne lub dowody, których istnienie ujawniono później, po wydaniu decyzji ostatecznej.

Należy podzielić pogląd, że te ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą „być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie lub będąc znanymi stronie – zostać po raz pierwszy przez nią zgłoszone”, bowiem „do nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy zaliczyć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę”. Z przepisu tego nie wynika bowiem, aby „nieznajomość” nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych w dacie wydania decyzji ostatecznej dotyczyła także strony, a nie tylko organu. Także w doktrynie podkreśla się, że pojęcie nowych okoliczności i dowodów należy rozumieć wąsko, zarówno jako dowody i okoliczności nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę.

Mając powyższe na uwadze, należy zatem uznać, że – wbrew twierdzeniu organu i sądu pierwszej instancji – nie ma podstaw do takiej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która prowadziłaby do odkodowania z niego dodatkowego wymogu, by te nowe okoliczności i dowody nie były znane w dacie wydawania decyzji także stronie i wykluczenia uznania za przesłankę wznowienia sytuacji, w której strona o danej okoliczności wiedziała w dacie wydawania decyzji.
Uwzględniając powyższe, należy zatem uznać, że niezgodny z prawem był zaakceptowany przez sąd pogląd organu, że w niniejszej sprawie była podstawa do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania z powodu niezaistnienia podstawy wznowienia postępowania. W tej sprawie doszło do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., gdyż z powodu błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. doszło do niewłaściwego zastosowania 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zasadnie zatem zarzucił RPO, że zaskarżony wyrok oraz zaskarżona decyzja naruszały naruszenie tych przepisów.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i dokonać oceny stopnia, zakresu oraz skutków ewentualnego wpływu powołanej przez zainteresowanego okoliczności figurowania w ewidencji podatników jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności.

Wyrok o sygn. akt II GSK 942/24 poniżej.

Przeczytaj także: „Problem jednoczesnego rozliczania świadczeń i opieki hospicyjnej w warunkach domowych”.