RPO sprawdza ograniczenie otrzymywania PWZ

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do minister zdrowia Izabeli Leszczyny o odniesienie się do problemu oraz o poinformowanie o stanowisku w sprawie nieproporcjonalnych ograniczeń dostępu do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty, pielęgniarki i położnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich napisał do minister zdrowia w sprawie procedury otrzymywania przez lekarzy, lekarzy dentystów oraz pielęgniarki i położne uprawnień do wykonywania tych zawodów, przedstawiając propozycje zmiany legislacyjnej.

Wystąpienie RPO dotyczy odpowiednich przepisów ustaw o zawodach lekarza i lekarza dentysty, o zawodach pielęgniarki i położnej, o izbach lekarskich, o samorządzie pielęgniarek i położnych. Rzecznik poddaje pod rozwagę minister Leszczynie zainicjowanie prac legislacyjnych w celu zmiany tych ustaw.

Chodzi o to, aby w przypadkach, gdy przeciw ubiegającym się o prawo wykonywania zawodu lekarza, dentysty i pielęgniarki toczy się postępowanie karne o umyślnie przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, dana osoba w miejsce słów „Oraz że nie toczy się przeciwko mnie postępowanie karne w sprawie o umyślnie popełnione przestępstwo lub przestępstwo skarbowe” oświadczała: „Świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia oświadczam, że toczy się przeciwko mnie postępowanie karne za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe”. Jednocześnie autor oświadczenia miałby wskazać przedmiot postępowania z jego sygnaturą, organ je prowadzący oraz postawione mu zarzuty.

Wymienione ustawy powinny umożliwiać weryfikację w postępowaniu dwuinstancyjnym – odpowiednio przez sąd lekarski albo sąd pielęgniarek i położnych – czy toczące się postępowanie w fazie in personam jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że dowody wskazują z dużym prawdopodobieństwem, iż dana osoba popełniła czyn zabroniony, którego rodzaj wskazuje, że wykonywanie zawodu zagraża bezpieczeństwu pacjentów lub grozi popełnieniem kolejnego czynu zabronionego lub przewinienia zawodowego – co uzasadnia wydanie postanowienia o tymczasowym zawieszeniu postępowania w przedmiocie uzyskania prawa wykonywania zawodu przez taką osobę.

Na co skarży się wnioskodawca
Do Biura RPO wpłynął wniosek odnoszący się do tego problemu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, okręgowa rada lekarska przyznaje prawo wykonywania zawodu osobie, która wykazuje nienaganną postawę etyczną. Za wystarczające uznaje się złożenie oświadczenia: „Świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia oświadczam, że nie byłem karany za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz że nie toczy się przeciwko mnie postępowanie karne w sprawie o umyślnie popełnione przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, oraz że nie zachodzą okoliczności, które zgodnie z Kodeksem Etyki Lekarskiej oraz innymi przepisami prawa, w rozumieniu wymogu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, mogłyby mieć wpływ na wykonywanie zawodu lekarza lub lekarza dentysty na terytorium RP”.

Wnioskodawca uważa, że potencjalnie narusza ono zasadę K.p.k., że oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem oraz art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Argumentuje, że w rozumieniu art. 71 § 1 k.p.k. od momentu przystąpienia do przesłuchania w charakterze podejrzanego albo wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów toczy się postępowanie przeciwko osobie. Jeśli osobą tą jest lekarz lub lekarz dentysta, który nie posiada prawa wykonywania zawodu, a chce o nie wystąpić, to pomimo braku przypisania sprawstwa czynu zabronionego i winy prawomocnym wyrokiem sądu zostaje on poprzez wyżej przytoczone oświadczenie faktycznie ukarany.

Absolwent, przeciwko któremu toczy się postępowanie karne, nie może podjąć pracy w zawodzie mimo niestwierdzenia prawomocnym wyrokiem sądu popełnienia przez niego przestępstwa. To samo dotyczy lekarza mającego to prawo tylko na czas stażu podyplomowego, który zamierza wystąpić o nieograniczone prawo wykonywania zawodu. W ocenie wnioskodawcy, w wyniku postępowania karnego może dojść do faktycznego podwójnego ukarania. Takie osoby nie będą mogły wykonywać zawodu przez cały okres postępowania aż do jego zakończenia – a w przypadku skazania, do momentu jego zatarcia, nawet, jeśli sąd nie orzeknie zakazu wykonywania zawodu.

Wnioskodawca wskazuje, że jeśli lekarz, przeciwko któremu toczy się postępowanie, otrzymałby prawo wykonywania zawodu i stał się członkiem izby, to jego postępowanie mogłoby zostać ocenione bezpośrednio przez samorząd zawodowy, który ma największe kompetencje, aby stwierdzić, czy spełnia standardy zawodu. W jego ocenie taka sytuacja byłaby bardziej obiektywna i uczciwa.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich
Argumenty wniosku są co do zasady trafne, lecz nie naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP stanowi istotę problemu. Toczące się postępowanie karne jest tylko przesłanką, która w sposób nieproporcjonalny ogranicza dostęp do wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty. Regulacji tej można zatem postawić zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż istnieje w systemie prawa inne rozwiązanie (art. 77 u.i.l.), które umożliwia osiągnięcie tożsamego efektu przy zachowaniu przesłanek proporcjonalności.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, „Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa”. Trybunał Konstytucyjny podkreślał m.in., że nakazuje on ustawodawcy „zapewnić możliwość wyboru zawodu i miejsca pracy oraz możliwość wykonywania zawodu w sposób wolny od zewnętrznej ingerencji, w możliwie najszerszym zakresie". Wolność ta oznacza generalny zakaz adresowany do władz publicznych wprowadzania ograniczeń swobodnego decydowania przez jednostkę o podjęciu, kontynuowaniu i zakończeniu pracy określonego rodzaju, w określonym zawodzie, miejscu oraz dla określonego pracodawcy. Nie ma ona jednak charakteru absolutnego.

Art. 65 ust. 1 Konstytucji RP upoważnia ustawodawcę do ustanawiania wyjątków od wolności wykonywania zawodu. Kwestia zakresu dopuszczalnych ograniczeń nie może być w tej sprawie rozpatrywana w oderwaniu od powierzonej konstytucyjnie samorządowi zawodowemu lekarzy pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje możliwość tworzenia w drodze ustawy samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujących pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Wypowiadając się o art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, TK wskazuje, że precyzuje on cel i granice sprawowanej przez samorządy zawodowe pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego. Piecza ta ma być sprawowana w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jej celem ma być przestrzeganie właściwej jakości czynności składających się na wykonywanie tych zawodów.

TK podkreśla także, że konstytucyjna wolność wykonywania zawodu zaufania publicznego musi być wręcz poddana reglamentacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o uzyskanie prawa wykonywania tego zawodu, wyznaczenie sposobów i ram jego wykonywania, a także określenie powinności wobec państwa czy samorządu zawodowego. Wolność wykonywania zawodu nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo wielu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, ale wręcz zakłada potrzebę tego typu regulacji, zwłaszcza gdy chodzi o zawód zaufania publicznego.

W rozpatrywanej sprawie, spośród trzech odrębnych wolności, gwarantowanych w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, a więc: wolności wyboru zawodu, wolności wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy, tylko wolność wykonywania zawodu pozostaje w związku z treścią art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Tylko ona może doznawać ograniczeń wskutek pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02 , ingerencja taka jest dopuszczalna na warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. w drodze ustawy i ze względu na wartości enumeratywnie tam wyliczone, nadto w zakresie proporcjonalnym, tj. niezbędnym dla ochrony tych wartości. Przy czym nie może ona naruszać istoty wolności i praw. W związku z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia praw konstytucyjnych są zgodne z zasadą proporcjonalności, jeżeli: umożliwiają efektywną realizację założonych celów; są konieczne, tzn. nie jest możliwe zrealizowanie danych celów za pomocą mniej restryktywnych środków; ich efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nie na jednostkę.

Wnioskodawca trafnie wskazuje na istnienie procedury weryfikacyjnej zdatności ubiegającego się o prawo wykonywania zawodu lekarza już na etapie toczącego się postępowania karnego. Art. 77 ust. 1 u.i.l. w związku z art. 77 ust. 6 zd. pierwsze u.i.l. pozwala bowiem w pełni realizować uprawnienie samorządu zawodowego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu lekarza i lekarza dentysty w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Za wystarczające należy uznać, w ramach czynności sprawdzających, o których mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 u.i.l., w postępowaniu w przedmiocie przewinienia zawodowego, o którym mowa w art. 53 u.i.l., sprawdzenie czy toczące się przeciwko lekarzowi i lekarzowi dentyście postępowanie karne uzasadnia wszczęcie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt 2 u.i.l.

Należy zatem rozważyć zmianę art. 6 ust. 2 pkt 2 u.z.l.

Zaproponowane rozwiązania są tylko jednymi z wielu prowadzących do rozwiązania problemu nieproporcjonalnych ograniczeń dostępu do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty, pielęgniarki i położnej.

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek prosi minister zdrowia Izabelę Leszczynę o odniesienie się do problemu oraz o poinformowanie o stanowisku.

Przeczytaj także: „Ujawnianie przyczyny utraty PWZ niezgodne z konstytucją”.