Finanse NFZ zagrożą stabilności
| Tagi: | Sławomir Dudek, Łukasz Kozłowski, Instytut Finansów Publicznych, Federacja Przedsiębiorców Polskich, budżet NFZ, plan finansowy NFZ, luka finansowa |
W przyszłym roku mają zacząć obowiązywać nowe przepisy, które mogą całkowicie zmienić planowanie wydatków w ochronie zdrowia. Ustawa o Radzie Fiskalnej zakłada objęcie Narodowego Funduszu Zdrowia nieprzekraczalnym limitem stabilizującej reguły wydatkowej (SRW), tak aby niedobory w planie finansowym NFZ nie prowadziły do destabilizacji finansów publicznych.
- Stabilizująca reguła wydatkowa (SRW), która wejdzie w życie w przyszłym roku, spowoduje, że jeśli rząd będzie chciał wypełnić lukę finansową w NFZ, będzie musiał znaleźć na to pieniądze w innych dziedzinach finansowanych ze środków publicznych
- Ta regulacja jest wyzwaniem dla systemu finansów ochrony zdrowia – według szacunków na lata 2025–2028 NFZ może potrzebować niemal ćwierć biliona złotych środków budżetowych, generując rocznie nawet do 1,9 pkt proc. PKB deficytu finansów publicznych
- Zakładając utrzymanie sprawności systemu ochrony zdrowia zbliżonej do dzisiejszej, w latach 2025–2028 luka finansowa systemu ochrony zdrowia wyniesie 216,5 mld zł, a może nawet wzrosnąć do 249 mld zł
- Według tego scenariusza luka finansowa NFZ będzie generować rocznie od 0,9 do nawet do 1,9 proc. PKB deficytu finansów publicznych
- Od 2026 r., aby uzupełnić budżet NFZ o 26 mld zł, trzeba będzie znaleźć te pieniądze w innych agencjach, funduszach czy częściach budżetowych lub skompensować ten wydatek wzrostami podatków lub składek
Potrzeby NFZ
Nowe przepisy w skrócie będą oznaczać, że w praktyce, jeśli rząd będzie chciał skierować dodatkowe środki na ochronę zdrowia z budżetu państwa, taką samą kwotę powinien oszczędzić w innych dziedzinach finansowanych ze środków publicznych lub wprowadzić działania trwale zwiększające dochody sektora finansów publicznych z podatków i składek.
Taka regulacja stanowi wyzwanie dla systemu finansów ochrony zdrowia wobec nowych szacunków na lata 2025–2028, z których wynika, że Narodowy Fundusz Zdrowia może potrzebować niemal ćwierć biliona złotych środków budżetowych, generując rocznie nawet do 1,9 pkt proc. PKB deficytu finansów publicznych.
Instytut Finansów Publicznych oraz Federacja Przedsiębiorców Polskich przedstawili podczas konferencji prasowej raport „Finanse ochrony zdrowia pod ścisłym nadzorem procedury nadmiernego deficytu”, który został opracowany na podstawie publicznie dostępnych dokumentów. Przedstawiono w nim także skutki wynikające z objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu przez instytucje unijne oraz z objęcia NFZ stabilizującą regułą wydatkową. Raport nawiązuje do dokumentu z czerwca ub.r., opracowanego przez IFP oraz FPP we współpracy z Narodowym Instytutem Zdrowia Publicznego – PZH, dotyczącego luki finansowej NFZ na lata 2025–2027.
Luka finansowa
Według scenariusza bazowego, zakładającego utrzymanie w nadchodzących latach sprawności systemu ochrony zdrowia zbliżonej do dzisiejszej, w latach 2025–2028 luka finansowa systemu ochrony zdrowia wyniesie 216,5 mld zł. Kwota ta może urosnąć do 249 mld zł, jeżeli zostaną przyjęte przepisy dotyczące dalszego obniżenia składki zdrowotnej dla przedsiębiorców oraz rządowa propozycja przedstawiona w toku prac nad obywatelskim projektem nowelizacji ustawy o minimalnych nakładach na ochronę zdrowia. Luka finansowa NFZ będzie generować rocznie od 0,9 do nawet do 1,9 proc. PKB deficytu finansów publicznych.
– W ubiegłym roku luka finansowa NFZ przebiła 30 mld zł. Dwie trzecie tej luki sfinansowano cięciami innych wydatków zdrowotnych w resorcie zdrowia, wzrostem deficytu budżetowego oraz ukrytą dotacją w postaci obligacji, której nie pokazano w deficycie budżetowym. Jedna trzecia tej luki będzie pokryta z funduszu zapasowego NFZ. Niestety tej „poduszki” już nie ma na 2025 rok i lata kolejne. Luka będzie rosła i całość będzie musiała być pokrywana z budżetu państwa. Już dzisiaj wydolność składkowa systemu ochrony zdrowia, czyli relacja pomiędzy poziomem wydatków a ich pokryciem z przychodów składkowych, jest niższa niż w przypadku Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – mówi Sławomir Dudek, prezes zarządu oraz główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych.
– W ciągu najbliższych trzech lat nawet jedna trzecia wydatków NFZ będzie finansowana z dotacji pochodzących z budżetu państwa. Relatywny deficyt płatnika publicznego będzie ponaddwukrotnie wyższy niż w przypadku systemu ubezpieczeń społecznych – dodaje.
Skąd problemy?
Przyczyny luki finansowej pozostają niezmienne i wynikają z zaciągania zobowiązań, do których sfinansowania jest zobowiązany NFZ, a dla których nie znajduje się pokrycia w dochodach z przychodów składkowych lub innych źródeł. W szczególności dodatkowe zobowiązania są związane z realizacją ustawy o minimalnych nakładach na ochronę zdrowia, które są trwałe i przechodzą na kolejne lata.
– Podwyżki dla pracowników medycznych są finansowane poprzez wzrost wyceny świadczeń. Tylko w latach 2023 i 2024 kolejni ministrowie zdrowia podjęli decyzję, że wzrost wycen wyniesie, odpowiednio, 15 mld zł oraz 15,2 mld zł – zauważa Łukasz Kozłowski, główny ekonomista Federacji Przedsiębiorców Polskich.
– Co więcej, w ubiegłym tygodniu Główny Urząd Statystyczny wskazał, że wzrost średniorocznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniósł 14,3 proc., a zagwarantowane ustawowo podwyżki odwołują się właśnie do tej wartości. Czekają nas kolejne miliardy złotych nowych zobowiązań – dodaje.
Procedura nadmiernego deficytu
Rosnące uzależnienie systemu ochrony zdrowia od środków budżetowych występuje w okresie objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu przez Radę Unii Europejskiej, na zalecenie Komisji Europejskiej w lipcu 2024 roku. Oznacza to, że od 2025 r. polskie finanse publiczne znajdą się pod ścisłym nadzorem Komisji Europejskiej do zakończenia procedury. Bieżący rok będzie pierwszym, w którym musimy zacząć realizować zalecenia Komisji Europejskiej i rozliczyć się z nich. Dwukrotnie w ciągu roku będziemy musieli wysyłać do Komisji Europejskiej szczegółowe sprawozdania z podjętych działań.
Finansowanie ochrony zdrowia ze środków budżetowych istnieje od wielu lat, w ostatnich jednak proces ten jednak znacząco przyspiesza. W 2023 r. luka finansowa wynosiła już 0,6 proc. PKB, a w 2024 r. wzrosła do 0,8 proc. PKB. Według przedstawionych w raporcie scenariuszy w horyzoncie do 2028 r. luka finansowa NFZ może wzrosnąć do 1,7–1,9 proc. PKB.
– W najbliższych latach musimy obniżyć deficyt sektora finansów publicznych do 3 proc. PKB. W tym samym czasie luka finansowa w NFZ będzie powodować niemal dwie trzecie dopuszczalnego deficytu. Potrzebujemy przywrócenia samofinansującego charakteru systemu, zwiększenia przychodów publicznego płatnika oraz odstąpienia od procedowania projektów ustaw, które ograniczą przychody NFZ. To nie daje się pogodzić – wskazuje Łukasz Kozłowski.
Koniec nieustającej nowelizacji?
Przez wiele lat plan Narodowego Funduszu Zdrowia był wielokrotnie nowelizowany. Wynikało to z pojawienia się dodatkowych przychodów związanych z lepszą od zakładanej ściągalnością składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz rosnącymi kosztami po stronie płatnika publicznego.
W 2024 r. różnica w poziomie planowanych wydatków w ochronie zdrowia pomiędzy pierwotnym a ostatecznym planem finansowym NFZ wyniosła 26 mld zł. Rok wcześniej była to wartość przekraczająca 23 mld zł. Fundusz, który był dotychczas w dużym stopniu samofinansujący, stał się funduszem deficytowym, generującym bardzo istotne wyzwania w zarządzaniu budżetem państwa. Z tego powodu zdecydowano o silniejszej integracji planowania kosztów i przychodów NFZ z procesem budżetowym i regułami fiskalnymi służącymi zapewnieniu stabilności finansów publicznych ze stabilizującą regułą wydatkową (SRW).
SRW to mechanizm ograniczający tempo wzrostu wydatków sektora finansów publicznych w Polsce. Został wprowadzony, aby zapewnić stabilność finansów publicznych oraz przeciwdziałać nadmiernemu deficytowi i nadmiernemu zadłużaniu się. Głównym celem SRW jest utrzymanie stabilnej relacji między wydatkami a dochodami państwa, ograniczając ryzyko nadmiernego deficytu budżetowego. Reguła nie określa, ile dokładnie mogą wydać poszczególne instytucje czy fundusze, ale pilnuje, aby łączny wzrost wydatków całego sektora publicznego mieścił się w określonych ramach.
10 stycznia 2025 r. Prezydent RP podpisał ustawę o Radzie Fiskalnej, która zmienia m.in. ustawę o finansach publicznych, obejmując Narodowy Fundusz Zdrowia silniejszym rygorem SRW. Przepis ten wchodzi w życie od 1 stycznia 2026 r. i będzie zastosowany do przygotowania reguły wydatkowej i planu NFZ na 2027 r. Dotychczas fundusz był w tzw. niewiążącej części reguły wydatkowej. Jego wydatki były uwzględniane wyłącznie na etapie pierwotnego projektu ustawy budżetowej. Potem w ciągu roku NFZ mógł zmienić plan i poziom wydatków, bez wpływu na wydatki innych podmiotów.
– Dotychczasowe ujęcie NFZ w niewiążącej części SRW nie naruszało stabilności finansów publicznych, gdyż fundusz nie generował dużego deficytu, a jeżeli zmieniały się jego wydatki w ciągu roku, to wynikało to ze wzrostu dochodów ze składek. Czyli wydatki miały pokrycie w dochodach. To rozjechało się od 2023 r. Przykładowo w ustawie budżetowej na 2024 r. uwzględniono wydatki NFZ w kwocie z pierwotnego planu z lipca 2023 r., tj. 167,2 mld zł. Ostatecznie te wydatki mogą wynieść o ponad 26 mld zł więcej, tj. 193,5 mld zł. Według obecnych przepisów zwiększenie wydatków funduszu nie wywołuje konieczności cięcia wydatków w innych jednostkach objętych regułą wydatkową– wyjaśnia dr Sławomir Dudek.
– Od 2026 r. trzeba byłoby wyciąć owe 26 mld zł w innych agencjach, funduszach czy częściach budżetowych lub skompensować to wzrostami podatków lub składek. Resort finansów nie będzie mógł zaakceptować zmiany planu NFZ, która wywoła zmianę ogólnego, nieprzekraczalnego limitu wydatkowego. Czyli zanim nastąpi propozycja wzrostu wydatków Narodowego Funduszu Zdrowia, trzeba podjąć decyzje o cięciach, zmniejszeniach w innych częściach budżetu państwa – dodaje.
Przeczytaj także: „Zmiana w planie finansowym NFZ dotycząca kosztów”.
