Przekształcenia szpitali: dobra wiadomość dla samorządów
Redaktor: Jacek Szczęsny
Data: 19.08.2013
Źródło: orzeczenia.nsa.gov.p, JS
Przekształcenia i likwidacja zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego – orzekł Sąd w Bydgoszczy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013r. sprawy ze skargi Zakładowego Związku Zawodowego [...] i S.P. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oddala skargi.
Uzasadnienie
W dniu 27 sierpnia 2012 r. Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę Nr XXV/422/12 w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej – Szpitala Wojewódzkiego we [...] oraz Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...](opubl. w Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 6 września 2012 r., poz. 1758).
Skargi na tą uchwałę wnieśli: Zakładowy Związek Zawodowy Pracowników Pogotowia Ratunkowego we [...] oraz S. P.
Zakładowy Związek Zawodowy Pracowników Pogotowia Ratunkowego we [...](zwany dalej "Związkiem"), w oparciu o przepisy art. 91 ust. 1 stawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W treści skargi Związek w pierwszej kolejności wskazał na uprawnienia i kompetencje związków zawodowych, określone ustawą z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.), stwierdzając, iż jeżeli zdaniem związku zawodowego postępowanie samorządu terytorialnego (w tym sejmiku) lub pracodawcy jest niezgodne z prawem lub narusza zasady sprawiedliwości, związek może wystąpić do właściwego organu z żądaniem spowodowania usunięcia we właściwym trybie stwierdzonej nieprawidłowości (art. 23 ust 1 i 2 ustawy).
Zdaniem skarżącego Związku przyjęty przez Sejmik Województwa [...] (zwany dalej w skrócie "Sejmikiem") w dniu 25 czerwca 2012 r. projekt uchwały o połączeniu przedmiotowych ZOZ-ów w swojej treści dotyczył również prawa pracy, gdyż zapowiadana uchwała połączeniowa miała w zasadniczy sposób wpłynąć na sytuację bytową pracowników, zakres ich obowiązków pracowniczych, komfort pracy, pewność zatrudnienia i zarobków itp., dlatego też związki zawodowe działające w SP ZOZ Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] wspólnie oprotestowały zamiar połączenia i swoje stanowisko szczegółowo określiły w piśmie do Marszałka z 14 czerwca 2012 r. Sejmik wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, odrzucając stanowisko związku co do projektu uchwały, nie poinformował o tym związku na piśmie; nie podał uzasadnienia swojego stanowiska.
Związek podniósł również, że opinię ZZZ Pracowników Ratownictwa Medycznego przy Szpitalu Wojewódzkim we [...] z dnia 10 sierpnia 2012 r. Sejmik w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały uznał za pozytywną, choć w istocie jest to prywatna opinia wieloletniego pracownika Szpitalnego Oddziału Ratunkowego, który napisał, że skłania się do stwierdzenia, iż istnieje wiele powodów dla których warto aby doszło do połączenia. W ocenie skarżącego Związku rzeczywiste uzasadnienie "pozytywnej" opinii tego Związku stanowi ostatni akapit pisma zawierający prośbę o natychmiastowe odwołanie ze stanowiska dyrektora, którego działanie dąży w znacznej mierze do pogorszenia usług medycznych wykonywanych w Szpitalu Wojewódzkim we [...].
Zdaniem skarżącego Związku w uzasadnieniu uchwały nie przytoczono negatywnej opinii Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...]"[...]" przy Zarządzie Regionu [...] z 10 sierpnia 2012 r., a powołano się jedynie na fakt wpłynięcia takiej opinii; nie uwzględniono negatywnej opinii Rady Społecznej przy SP ZOZ Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] z dnia 10 sierpnia 2012 r. Nie wzięto również pod uwagę negatywnych opinii organizacji związkowych, natomiast do jednostek samorządu terytorialnego - Miasta [...] i Gminy [...] o ich stanowisko w sprawie wystąpiono w okresie "urlopowym", kiedy nie były planowane sesje ich organów stanowiących, a krótki okres oczekiwania na opinie, w zasadzie uniemożliwiał zwołanie tych organów w trybie pilnym. Nie dopuszczono negatywnych opinii Rad gmin [...],[...].
Prawo osób trzecich, w tym skarżącego Związku, zostało naruszone zaskarżoną uchwałą poprzez:
1. naruszenie zasady sprawiedliwości w wyniku połączenia biednej jednostki (szpitala) z jednostką nie mającą problemów finansowych, sprawnie funkcjonująca, dobrze zarządzaną i rozwijającą się (stacja), stosując zasadę "równania w dół", co uprawnia, zgodnie z art. 23 ustawy o związkach zawodowych, skarżącego do żądania usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości;
2. wskazanie w § 5 kwestionowanej uchwały w jej tekście opublikowanym w Dzienniku Urzędowym - artykułu 23 Kodeksu Pracy jako podstawy automatycznej zmiany statusu dotychczasowych pracowników łączonych ZOZ - ów na pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego we [...], w sytuacji gdy powołany przepis skreślony został już w 1996 r. a o sytuacji przejmowanych pracowników, ich warunkach dalszego zatrudniania, prawach, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, roli związków zawodowych itp. rozstrzygają inne przepisy;
3. całkowite pominięcie okoliczności, że przejęcie pracowników łączonych podmiotów spowoduje, iż szereg stanowisk pracy będzie się dublowało i zajdzie konieczność likwidacji stanowisk pracy i związanych z tym zwolnień co dotknie siłą rzecz dotychczasowych pracowników Stacji jako jednostki mniejszej, położonej w odrębnym kompleksie budynków, w innej części miasta;
4. stworzenie pozoru, że uchwała Sejmiku Nr XXV/422/12 jest aktem prawa miejscowego poprzez jej opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 89 ustawy o samorządzie województwa) - przewidziano to w § 9 uchwały. W ocenie skarżącego związku zamęt ten wprowadzono celowo, by wykorzystując nieprecyzyjne zapisy rozdziału 8 ustawy, faktycznie ograniczyć krąg potencjalnych podmiotów uprawnionych do zaskarżenia uchwały, podczas gdy zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 24 lutego 2012 r. (sygn. akt II OZ 108/12) uchwała w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie jest aktem prawa miejscowego (LEX nr 1116320).
W ocenie skarżącego Związku, zamierzone połączenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej dokonane zaskarżoną uchwałą jest działaniem sprzeciwiającym się zmianom proponowanym w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410) przedstawionym w uchwale nr 20/2012 Zarządu [...] Ratowników Medycznych z dnia 13 stycznia 2012 r.
Zdaniem skarżącego Związku poprzez połączenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] ze Szpitalem Wojewódzkim we [...], Stacja Pogotowia straci swój byt prawny, przestanie istnieć jako odrębny podmiot, a skarżący związek zawodowy, który jest związkiem zakładowym i swoje istnienie wywodzi z odrębności Stacji, również utraci swój byt, podmiotowość i osobowość prawną, ponieważ zostanie wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego i automatycznie nie będzie mógł wykonywać swoich obowiązków i uprawnień, co w wystarczający sposób uzasadnia posiadanie przez związek legitymacji do zaskarżenia uchwały naruszającej jego prawa.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.
Sejmik stwierdził, że skarżący Związek nie jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), a tylko takie związki zawodowe na podstawie art. 19 ustawy o związkach zawodowych mają prawo opiniowania założeń aktów prawnych.
Sejmik podniósł ponadto, że procedowanie nad zaskarżoną uchwałą przebiegało zgodnie z prawem i przedstawiało się następująco:
1) w dniu 25 czerwca 2012 r. Sejmik Województwa podjął uchwałę Nr XXIII/402/12 w sprawie przyjęcia projektu uchwały dotyczącej połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, uchwała ta została przekazana do zaopiniowania drogą pocztową, jak i elektroniczną reprezentatywnym organizacjom związkowym tj: Niezależnemu Samorządnemu Związkowi Zawodowemu "[...]", Ogólnopolskiemu Porozumieniu [...]i Forum[...]; w ustalonym terminie, tj. do dnia 14 sierpnia 2012 r., do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęły opinie:
― Niezależnego Samorządnego [...]"[...]" - pismo z dnia 1 sierpnia 2012 r. - opinia pozytywna;
― Forum [...] - pismo z dnia 14 sierpnia 2012 r. - opinia pozytywna;
― Ogólnopolskiego Porozumienia [...]- pismo z dnia 14 sierpnia 2012 r. - opinia pozytywna.
W celu zapewnienia konsultacji społecznych, uchwała Nr XXIII/402/12 w sprawie przyjęcia projektu uchwały dotyczącej połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej została przekazana do zaopiniowania: związkom zawodowym działającym w Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...], związkom zawodowym działającym w Szpitalu Wojewódzkim we [...], Samorządowi Miasta[...], Samorządowi Powiatu [...], Samorządowi Gminy[...],[...]Okręgowej Izbie Lekarskiej w [...], Okręgowej Izbie Pielęgniarek i Położnych we [...] oraz Radzie Społecznej Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] i Szpitala Wojewódzkiego we [...].
Wystąpienie o opinie do organizacji związkowych, działających w łączących się samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, wykraczało poza dyspozycję art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Sejmik nie był w tej sytuacji zobowiązany informować na piśmie zakładowych związków zawodowych, których opinie były negatywne, o odrzuceniu ich stanowiska, ani uzasadniać powodów nieuwzględnienia opinii, gdyż procedura informowania o odrzuceniu stanowiska regulowana jest w art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych i dotyczy jedynie organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Zarzut uchybienia normie wynikającej z przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych należy wobec tego uznać za chybiony, wskazując ponadto, że Sejmik przy podejmowaniu uchwały nie był zobowiązany uwzględniać treści opinii uzyskanych w ramach konsultacji społecznych.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących treści uzasadnienia do zaskarżonej uchwały Sejmik podkreślił, że zapisy zawarte w treści uzasadnienia nie wpływają na ważność uchwały, a uzasadnienia nie umieszcza się w samej uchwale, nie stanowi ono jej integralnej części, ponieważ zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie, wytłumaczenie celu w jakim uchwała zostaje podjęta.
W ocenie Sejmiku przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia praw osób trzecich, w tym praw skarżącego Związku, polegającego na naruszeniu zasady sprawiedliwości w wyniku połączenia biednej jednostki (szpitala) z jednostką nie mającą problemów finansowych, sprawnie funkcjonującą, dobrze zarządzaną i rozwijającą się (stacja), ponieważ podstawę podejmowanej uchwały stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.)
Odnosząc się do zarzutu w sprawie zapisu § 5 zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że w podjętej i podpisanej przez Przewodniczącego Sejmiku uchwale powołano się na art. 23¹ Kodeksu pracy i uchwała została przekazana w formie papierowej organowi nadzoru tj. Wojewodzie [...] w dniu 30 sierpnia 2012 r., natomiast w dokumencie opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] znalazła się omyłka pisarska, gdyż w § 5 zamiast art. 23¹ K.p., jest art. 23 K.p. Wskazano, że dokument był przekazany do publikacji wyłącznie drogą elektroniczną, a błąd w publikatorze, którym jest Dziennik Urzędowy Województwa [...] zostanie poprawiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutu całkowitego pominięcia okoliczności, że przejęcie pracowników łączonych podmiotów spowoduje, że szereg stanowisk będzie się dublowało, a więc zajdzie konieczność likwidacji stanowisk pracy i związanych z tym zwolnień, Sejmik wyjaśnił, że kwestia likwidacji stanowisk pracy i związanych z tym zwolnień nie jest kwestią, którą regulować miałaby uchwała sejmiku, gdyż jest to kwestia podlegająca wyłącznie kierownikowi zakładu pracy.
W odpowiedzi na zarzut, iż uchwała nie jest aktem prawa miejscowego Sejmik stwierdził, że od 2005 r. w orzecznictwie sądu administracyjnego pojawiło się jasne stanowisko, że utworzenie, przekształcenie, połączenie czy też likwidacja ZOZ dotyka bezpośrednio sfery praw i obowiązków ogółu adresatów tj. mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego i to nie jednorazowo, lecz powtarzalnie, dlatego też uznaje się, że akty te są aktami prawa miejscowego. Takie stanowisko w ocenie Sejmiku również prezentowane jest przez Wojewodę[...], skoro wcześniejsze uchwały w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie były przez organ nadzoru kwestionowane, a również organ ten nie zawiadomił organów województwa, że zmienił pogląd prawny w tej kwestii.
Przywoływane w treści pisma postanowienie NSA z dnia 24.02.2012 r., sygn. akt II OZ 108/12, w ocenie Sejmiku dotyczy zupełnie innego stanu prawnego niż ten, który reguluje kwestionowana uchwała, bowiem postanowienie to dotyczy sprawy połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej prowadzonych przez różne organy założycielskie.
S. P. (radny Sejmiku Województwa[...]), powołując się na art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 i art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przewidziane w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały przeniesienie mienia Szpitala Wojewódzkiego na rzecz nowo utworzonej osoby prawnej jest sprzeczne z art. 43, art. 54 i nast. ustawy o działalności leczniczej a także z art. 158 Kodeksu cywilnego, przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i Konstytucją RP, która chroni nie tylko własność osobistą, ale własność wszelkich podmiotów, w tym także tych, których status i istnienie regulują w całości przepisy prawa publicznego.
Skarżący zakwestionował, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podległa publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego uchwała nie wprowadza ogólnych norm postępowania, które oddziaływałyby na sferę praw i obowiązków mieszkańców województwa, a jedynie reguluje kwestię połączenia dwóch osób prawnych, dla których samorząd województwa jest organem założycielskim. O zasadności tego poglądu świadczy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OZ 108/12.
W opinii skarżącego § 5 zaskarżonej uchwały, odwołujący się do art. 231 Kodeksu pracy pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 66 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej.
Skarżący zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest rozbieżne z uzasadnieniem przedłożonym do jej projektu wg druku nr 109/12 w części dotyczącej konsultacji – projekt w tym względzie zawiera niepełne i nieprecyzyjne informacje: nie zawiera informacji o braku przedłożenia opinii przez Radę Społeczną [...] Ratunkowego; brak informacji o apelu Rady Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 2012 r. o odstąpienie od projektu połączenia; przy informacji o pozytywnej opinii Zarządu Regionu [...] z dnia 1 sierpnia 2012 r. nie wskazano, iż jest ona warunkowa tj. pozytywna pod warunkiem utrzymania dotychczasowego stanu zatrudnienia i poziomu wynagrodzenia. Do projektu nie dołączono także treści opinii. Te okoliczności proceduralne mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie podjęte przez radnych a ponadto świadczą o naruszeniu art. 19 ustawy o związkach zawodowych.
Skarżący, wskazując na rozbieżne stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych, podniósł, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, w rozumieniu art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r. (sygn. akt SA 1254/88), w którym Sąd uznał interes prawny radnych broniących dotychczasowego przeznaczenia działki mając na względzie konkretyzowany w kontrolowanym postępowaniu obowiązek zaspakajania potrzeb zbiorowych mieszkańców dzielnicy. Zdaniem skarżącego jest to sytuacja podobna do występującej w przedmiotowej sprawie. Ponadto na ocenę, że ma on interes prawny nie ma wpływu to, że widzi on interes społeczny odmiennie, niż reszta radnych Sejmiku, która głosowała nad zaskarżoną uchwałą.
W odpowiedzi na skargę S. P. Sejmik wniósł o jej oddalenie.
Odnośnie zarzutu dotyczącego § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, stanowiącego iż mienie Szpitala Wojewódzkiego we [...] i Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] staje się mieniem Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego we [...] – Sejmik stwierdził, że jest to zapis uzupełniający normę ustawową zawartą w art. 66 ust. 3 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej. Ponadto art. 43 tej ustawy mówi również o możliwości pozbawienia podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą składników nabytego mienia.
Sejmik – podobnie jak w odpowiedzi na skargę Związku, podtrzymał swoje stanowisko i argumentację, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego oraz co do treści § 5 uchwały.
Sejmik zaprzeczył, jakoby występowały różnice w uzasadnieniach uchwały i jej projektu. Wskazał, że zapisy zawarte w treści uzasadnienia nie wpływają na ważność uchwały, a ponadto – jak wynika z treści protokołu sesji, na której przyjęto uchwałę – wicemarszałek poinformował ustnie radnych o przedstawionych Sejmikowi opiniach.
Sejmik zakwestionował ponadto, iż skarżący S. P. ma interes prawny we wniesieniu skargi. Nie wykazał on bowiem związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skargi są niezasadne.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Nr XXV/422/12 Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej tj. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] ze Szpitalem Wojewódzkim we[...], dla których wspólnym podmiotem tworzącym jest samorząd województwa.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zapadła w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.) który stanowi, że połączenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może nastąpić przez utworzenie nowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej powstałego co najmniej z dwóch łączących się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, przy czym stosownie do art. 66 ust. 2 cyt. ustawy połączenie następuje przez wydanie stosownego aktu w tym przedmiocie, który może mieć formę rozporządzenia, zarządzenia, uchwały (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) bądź porozumienia, zależnie od tego, jaki podmiot uprawniony jest do dokonania połączenia samodzielnych publiczne zakłady opieki zdrowotnej.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt administracyjny jednostki samorządu województwa, w stosunku do którego zgłoszono żądanie przeprowadzenia jego kontroli w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Taka skarga jest jednym z instrumentów umożliwiających uruchomienie sądowej kontroli, mającej na celu zbadanie zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia bądź też innego zachowania (działania albo zaniechania) organu jednostki samorządu terytorialnego. Jest to środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami przekroczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego granic swojej samodzielności wyznaczonych przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień innej jednostki w sferze administracji publicznej.
Skorzystanie z ochrony prawnej przewidzianej art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jak i ustalonej przepisem art. 91 ust. 1 cyt. ustawy, wymaga w pierwszej kolejności wykazania legitymacji określonego podmiotu do wniesienia skargi w tym trybie, gdyż podmiotem legitymowanym jest ten, kto może wykazać, że:
― jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu samorządowego, a w wypadku samorządu województwa - uchwałą sejmiku województwa będącą aktem prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa),
― wskutek zaniechania czynności albo przez jej podjęcie przez organ województwa został naruszony (a nie tylko zagrożony) jego interes prawny lub uprawnienie (wymóg wykazania związku przyczynowego) - (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa)
Analizując powyższe warunki należy na wstępie zaznaczyć, iż Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż uchwała organu samorządu terytorialnego dotycząca utworzenia, przekształcenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1824/04, publ. w Systemie Informacji prawnej LEX pod nr 227657, z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1894/07 publ. LEX nr 455347 i z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 2306/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pogląd ten wypowiadany był wprawdzie na tle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, ale zachował aktualność na tle obecnej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jako że sam charakter podejmowanego aktu (utworzenie, przekształcenie, likwidacja zakładu opieki zdrowotnej) i jego skutki pozostały bez zmian.
Odnośnie skargi wniesionej przez Zakładowy Związek Zawodowy Pracowników Pogotowia Ratunkowego we [...] stwierdzić należy, iż jest to podmiot będący zakładową organizacją związkową, która wywodzi swój interes prawny z naruszenia art. 1 ust. 2, art. 4, art. 6 - 8, art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, dodatkowo wskazując, że poprzez połączenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] ze Szpitalem Wojewódzkim we [...], Stacja Pogotowia straci swój byt prawny, przestanie istnieć jako odrębny podmiot, a skarżący związek zawodowy, który jest związkiem zakładowym i swoje istnienie wywodzi z odrębności Stacji, również utraci swój byt, podmiotowość i osobowość prawną, ponieważ zostanie wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego i automatycznie nie będzie mógł wykonywać swoich obowiązków i uprawnień.
Poza powyższym stwierdzeniem w treści skargi w żaden sposób nie wskazano jaki konkretnie interes prawny lub uprawnienie organizacji związkowej zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2334/11, opubl. w CBOSA), że podobnie jak w przypadku organizacji społecznych zadania i kompetencje związków zawodowych, choć są celami własnymi tej organizacji, to jednak są one ukierunkowane na ochronę wskazanych w nich interesów publicznych, a nie własnej sytuacji prawnej danej organizacji. Z tego względu przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie mogą być źródłem własnego interesu prawnego danego związku zawodowego, bo określono w nich zadania związków zawodowych wobec wskazanych w nich interesów ludzi pracy. Nie odnoszą się one natomiast do własnych interesów danego związku zawodowego.
Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa (por. ww. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r.) podstawą interesu prawnego związku zawodowego może być tylko art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych – tj. jedynie w granicach naruszenia prawa związku do opiniowania danego projektu aktu prawnego. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca odnośnie prawa skarżącego Związku. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy o związkach zawodowych prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych ma organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 ostatnio wskazanej ustawy za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:
1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami,
2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.
Tych warunków nie spełnia skarżący Związek, gdyż jak wynika z jego statutu jest on jedynie związkiem zakładowym a nie ogólnokrajowym – terenem jego działania jest wyłącznie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Stacja Pogotowia Ratunkowego we [...](§ 1 i 2 Statutu Związku).
Powyższe skutkuje stwierdzeniem, iż nie można uznać, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego Związku.
Do takiego samego wniosku doszedł Sąd odnośnie skargi S. P..
Należy w tym miejscu podkreślić, że skarga wniesiona w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jak i przewidziana przepisem art. 91 ust. 1 cyt. ustawy nie służy każdemu, kto zarzuca organom samorządowym wyłącznie zagrożenie naruszeniem, bądź też naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
Skarga uregulowana w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Determinuje to zakres sądowej kontroli uruchomionej na podstawie tego przepisu i nie daje podstawy do korzystania "przez każdego" z prawa do wniesienia skargi. Przekonanie skarżącego o niesłuszności czy wadliwości zaskarżonego aktu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej, a nawet radnego i nie legitymuje do wniesienia skargi w tym trybie.
W kwestii "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, należy odwołać się także do orzecznictwa sądowego, które w omawianym zakresie wskazuje na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia: legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego a nie faktycznego, interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną oraz musi stanowić rzeczywiste naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, działającego we własnym imieniu i mającego roszczenie o przyznanie uprawnienia lub obowiązku, który jest możliwy do wykazania w dacie złożenia skargi.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 2019/06 - dostępny w CBOSA). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny lub uprawnienie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu (w tym przypadku – Szpitala Wojewódzkiego we [...]lub Stacji Pogotowia Ratunkowego we[...]), nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.
Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego lub uprawnienia, który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić należy, że skarżący S. P. nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego. Wskazywał bowiem bądź na cudzy interes prawny (tj. ww. zakładów opieki zdrowotnej lub związków zawodowych) bądź na naruszenie zasad procedowania nad uchwałą, przy czym w tym drugim przypadku wskazał jedynie na przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych, który - jak wyżej rozważano – może być co najwyżej podstawą do wykazywania interesu prawnego przez organizację - związek zawodowy, a nie przez osobę fizyczną – radnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie badając merytorycznych zarzutów skarg, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi oddalił
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013r. sprawy ze skargi Zakładowego Związku Zawodowego [...] i S.P. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oddala skargi.
Uzasadnienie
W dniu 27 sierpnia 2012 r. Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę Nr XXV/422/12 w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej – Szpitala Wojewódzkiego we [...] oraz Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...](opubl. w Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 6 września 2012 r., poz. 1758).
Skargi na tą uchwałę wnieśli: Zakładowy Związek Zawodowy Pracowników Pogotowia Ratunkowego we [...] oraz S. P.
Zakładowy Związek Zawodowy Pracowników Pogotowia Ratunkowego we [...](zwany dalej "Związkiem"), w oparciu o przepisy art. 91 ust. 1 stawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W treści skargi Związek w pierwszej kolejności wskazał na uprawnienia i kompetencje związków zawodowych, określone ustawą z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.), stwierdzając, iż jeżeli zdaniem związku zawodowego postępowanie samorządu terytorialnego (w tym sejmiku) lub pracodawcy jest niezgodne z prawem lub narusza zasady sprawiedliwości, związek może wystąpić do właściwego organu z żądaniem spowodowania usunięcia we właściwym trybie stwierdzonej nieprawidłowości (art. 23 ust 1 i 2 ustawy).
Zdaniem skarżącego Związku przyjęty przez Sejmik Województwa [...] (zwany dalej w skrócie "Sejmikiem") w dniu 25 czerwca 2012 r. projekt uchwały o połączeniu przedmiotowych ZOZ-ów w swojej treści dotyczył również prawa pracy, gdyż zapowiadana uchwała połączeniowa miała w zasadniczy sposób wpłynąć na sytuację bytową pracowników, zakres ich obowiązków pracowniczych, komfort pracy, pewność zatrudnienia i zarobków itp., dlatego też związki zawodowe działające w SP ZOZ Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] wspólnie oprotestowały zamiar połączenia i swoje stanowisko szczegółowo określiły w piśmie do Marszałka z 14 czerwca 2012 r. Sejmik wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, odrzucając stanowisko związku co do projektu uchwały, nie poinformował o tym związku na piśmie; nie podał uzasadnienia swojego stanowiska.
Związek podniósł również, że opinię ZZZ Pracowników Ratownictwa Medycznego przy Szpitalu Wojewódzkim we [...] z dnia 10 sierpnia 2012 r. Sejmik w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały uznał za pozytywną, choć w istocie jest to prywatna opinia wieloletniego pracownika Szpitalnego Oddziału Ratunkowego, który napisał, że skłania się do stwierdzenia, iż istnieje wiele powodów dla których warto aby doszło do połączenia. W ocenie skarżącego Związku rzeczywiste uzasadnienie "pozytywnej" opinii tego Związku stanowi ostatni akapit pisma zawierający prośbę o natychmiastowe odwołanie ze stanowiska dyrektora, którego działanie dąży w znacznej mierze do pogorszenia usług medycznych wykonywanych w Szpitalu Wojewódzkim we [...].
Zdaniem skarżącego Związku w uzasadnieniu uchwały nie przytoczono negatywnej opinii Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...]"[...]" przy Zarządzie Regionu [...] z 10 sierpnia 2012 r., a powołano się jedynie na fakt wpłynięcia takiej opinii; nie uwzględniono negatywnej opinii Rady Społecznej przy SP ZOZ Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] z dnia 10 sierpnia 2012 r. Nie wzięto również pod uwagę negatywnych opinii organizacji związkowych, natomiast do jednostek samorządu terytorialnego - Miasta [...] i Gminy [...] o ich stanowisko w sprawie wystąpiono w okresie "urlopowym", kiedy nie były planowane sesje ich organów stanowiących, a krótki okres oczekiwania na opinie, w zasadzie uniemożliwiał zwołanie tych organów w trybie pilnym. Nie dopuszczono negatywnych opinii Rad gmin [...],[...].
Prawo osób trzecich, w tym skarżącego Związku, zostało naruszone zaskarżoną uchwałą poprzez:
1. naruszenie zasady sprawiedliwości w wyniku połączenia biednej jednostki (szpitala) z jednostką nie mającą problemów finansowych, sprawnie funkcjonująca, dobrze zarządzaną i rozwijającą się (stacja), stosując zasadę "równania w dół", co uprawnia, zgodnie z art. 23 ustawy o związkach zawodowych, skarżącego do żądania usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości;
2. wskazanie w § 5 kwestionowanej uchwały w jej tekście opublikowanym w Dzienniku Urzędowym - artykułu 23 Kodeksu Pracy jako podstawy automatycznej zmiany statusu dotychczasowych pracowników łączonych ZOZ - ów na pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego we [...], w sytuacji gdy powołany przepis skreślony został już w 1996 r. a o sytuacji przejmowanych pracowników, ich warunkach dalszego zatrudniania, prawach, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, roli związków zawodowych itp. rozstrzygają inne przepisy;
3. całkowite pominięcie okoliczności, że przejęcie pracowników łączonych podmiotów spowoduje, iż szereg stanowisk pracy będzie się dublowało i zajdzie konieczność likwidacji stanowisk pracy i związanych z tym zwolnień co dotknie siłą rzecz dotychczasowych pracowników Stacji jako jednostki mniejszej, położonej w odrębnym kompleksie budynków, w innej części miasta;
4. stworzenie pozoru, że uchwała Sejmiku Nr XXV/422/12 jest aktem prawa miejscowego poprzez jej opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 89 ustawy o samorządzie województwa) - przewidziano to w § 9 uchwały. W ocenie skarżącego związku zamęt ten wprowadzono celowo, by wykorzystując nieprecyzyjne zapisy rozdziału 8 ustawy, faktycznie ograniczyć krąg potencjalnych podmiotów uprawnionych do zaskarżenia uchwały, podczas gdy zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 24 lutego 2012 r. (sygn. akt II OZ 108/12) uchwała w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie jest aktem prawa miejscowego (LEX nr 1116320).
W ocenie skarżącego Związku, zamierzone połączenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej dokonane zaskarżoną uchwałą jest działaniem sprzeciwiającym się zmianom proponowanym w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410) przedstawionym w uchwale nr 20/2012 Zarządu [...] Ratowników Medycznych z dnia 13 stycznia 2012 r.
Zdaniem skarżącego Związku poprzez połączenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] ze Szpitalem Wojewódzkim we [...], Stacja Pogotowia straci swój byt prawny, przestanie istnieć jako odrębny podmiot, a skarżący związek zawodowy, który jest związkiem zakładowym i swoje istnienie wywodzi z odrębności Stacji, również utraci swój byt, podmiotowość i osobowość prawną, ponieważ zostanie wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego i automatycznie nie będzie mógł wykonywać swoich obowiązków i uprawnień, co w wystarczający sposób uzasadnia posiadanie przez związek legitymacji do zaskarżenia uchwały naruszającej jego prawa.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.
Sejmik stwierdził, że skarżący Związek nie jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), a tylko takie związki zawodowe na podstawie art. 19 ustawy o związkach zawodowych mają prawo opiniowania założeń aktów prawnych.
Sejmik podniósł ponadto, że procedowanie nad zaskarżoną uchwałą przebiegało zgodnie z prawem i przedstawiało się następująco:
1) w dniu 25 czerwca 2012 r. Sejmik Województwa podjął uchwałę Nr XXIII/402/12 w sprawie przyjęcia projektu uchwały dotyczącej połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, uchwała ta została przekazana do zaopiniowania drogą pocztową, jak i elektroniczną reprezentatywnym organizacjom związkowym tj: Niezależnemu Samorządnemu Związkowi Zawodowemu "[...]", Ogólnopolskiemu Porozumieniu [...]i Forum[...]; w ustalonym terminie, tj. do dnia 14 sierpnia 2012 r., do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęły opinie:
― Niezależnego Samorządnego [...]"[...]" - pismo z dnia 1 sierpnia 2012 r. - opinia pozytywna;
― Forum [...] - pismo z dnia 14 sierpnia 2012 r. - opinia pozytywna;
― Ogólnopolskiego Porozumienia [...]- pismo z dnia 14 sierpnia 2012 r. - opinia pozytywna.
W celu zapewnienia konsultacji społecznych, uchwała Nr XXIII/402/12 w sprawie przyjęcia projektu uchwały dotyczącej połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej została przekazana do zaopiniowania: związkom zawodowym działającym w Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...], związkom zawodowym działającym w Szpitalu Wojewódzkim we [...], Samorządowi Miasta[...], Samorządowi Powiatu [...], Samorządowi Gminy[...],[...]Okręgowej Izbie Lekarskiej w [...], Okręgowej Izbie Pielęgniarek i Położnych we [...] oraz Radzie Społecznej Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] i Szpitala Wojewódzkiego we [...].
Wystąpienie o opinie do organizacji związkowych, działających w łączących się samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, wykraczało poza dyspozycję art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Sejmik nie był w tej sytuacji zobowiązany informować na piśmie zakładowych związków zawodowych, których opinie były negatywne, o odrzuceniu ich stanowiska, ani uzasadniać powodów nieuwzględnienia opinii, gdyż procedura informowania o odrzuceniu stanowiska regulowana jest w art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych i dotyczy jedynie organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Zarzut uchybienia normie wynikającej z przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych należy wobec tego uznać za chybiony, wskazując ponadto, że Sejmik przy podejmowaniu uchwały nie był zobowiązany uwzględniać treści opinii uzyskanych w ramach konsultacji społecznych.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących treści uzasadnienia do zaskarżonej uchwały Sejmik podkreślił, że zapisy zawarte w treści uzasadnienia nie wpływają na ważność uchwały, a uzasadnienia nie umieszcza się w samej uchwale, nie stanowi ono jej integralnej części, ponieważ zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie, wytłumaczenie celu w jakim uchwała zostaje podjęta.
W ocenie Sejmiku przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia praw osób trzecich, w tym praw skarżącego Związku, polegającego na naruszeniu zasady sprawiedliwości w wyniku połączenia biednej jednostki (szpitala) z jednostką nie mającą problemów finansowych, sprawnie funkcjonującą, dobrze zarządzaną i rozwijającą się (stacja), ponieważ podstawę podejmowanej uchwały stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.)
Odnosząc się do zarzutu w sprawie zapisu § 5 zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że w podjętej i podpisanej przez Przewodniczącego Sejmiku uchwale powołano się na art. 23¹ Kodeksu pracy i uchwała została przekazana w formie papierowej organowi nadzoru tj. Wojewodzie [...] w dniu 30 sierpnia 2012 r., natomiast w dokumencie opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] znalazła się omyłka pisarska, gdyż w § 5 zamiast art. 23¹ K.p., jest art. 23 K.p. Wskazano, że dokument był przekazany do publikacji wyłącznie drogą elektroniczną, a błąd w publikatorze, którym jest Dziennik Urzędowy Województwa [...] zostanie poprawiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutu całkowitego pominięcia okoliczności, że przejęcie pracowników łączonych podmiotów spowoduje, że szereg stanowisk będzie się dublowało, a więc zajdzie konieczność likwidacji stanowisk pracy i związanych z tym zwolnień, Sejmik wyjaśnił, że kwestia likwidacji stanowisk pracy i związanych z tym zwolnień nie jest kwestią, którą regulować miałaby uchwała sejmiku, gdyż jest to kwestia podlegająca wyłącznie kierownikowi zakładu pracy.
W odpowiedzi na zarzut, iż uchwała nie jest aktem prawa miejscowego Sejmik stwierdził, że od 2005 r. w orzecznictwie sądu administracyjnego pojawiło się jasne stanowisko, że utworzenie, przekształcenie, połączenie czy też likwidacja ZOZ dotyka bezpośrednio sfery praw i obowiązków ogółu adresatów tj. mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego i to nie jednorazowo, lecz powtarzalnie, dlatego też uznaje się, że akty te są aktami prawa miejscowego. Takie stanowisko w ocenie Sejmiku również prezentowane jest przez Wojewodę[...], skoro wcześniejsze uchwały w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie były przez organ nadzoru kwestionowane, a również organ ten nie zawiadomił organów województwa, że zmienił pogląd prawny w tej kwestii.
Przywoływane w treści pisma postanowienie NSA z dnia 24.02.2012 r., sygn. akt II OZ 108/12, w ocenie Sejmiku dotyczy zupełnie innego stanu prawnego niż ten, który reguluje kwestionowana uchwała, bowiem postanowienie to dotyczy sprawy połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej prowadzonych przez różne organy założycielskie.
S. P. (radny Sejmiku Województwa[...]), powołując się na art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 i art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przewidziane w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały przeniesienie mienia Szpitala Wojewódzkiego na rzecz nowo utworzonej osoby prawnej jest sprzeczne z art. 43, art. 54 i nast. ustawy o działalności leczniczej a także z art. 158 Kodeksu cywilnego, przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i Konstytucją RP, która chroni nie tylko własność osobistą, ale własność wszelkich podmiotów, w tym także tych, których status i istnienie regulują w całości przepisy prawa publicznego.
Skarżący zakwestionował, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podległa publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego uchwała nie wprowadza ogólnych norm postępowania, które oddziaływałyby na sferę praw i obowiązków mieszkańców województwa, a jedynie reguluje kwestię połączenia dwóch osób prawnych, dla których samorząd województwa jest organem założycielskim. O zasadności tego poglądu świadczy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OZ 108/12.
W opinii skarżącego § 5 zaskarżonej uchwały, odwołujący się do art. 231 Kodeksu pracy pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 66 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej.
Skarżący zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest rozbieżne z uzasadnieniem przedłożonym do jej projektu wg druku nr 109/12 w części dotyczącej konsultacji – projekt w tym względzie zawiera niepełne i nieprecyzyjne informacje: nie zawiera informacji o braku przedłożenia opinii przez Radę Społeczną [...] Ratunkowego; brak informacji o apelu Rady Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 2012 r. o odstąpienie od projektu połączenia; przy informacji o pozytywnej opinii Zarządu Regionu [...] z dnia 1 sierpnia 2012 r. nie wskazano, iż jest ona warunkowa tj. pozytywna pod warunkiem utrzymania dotychczasowego stanu zatrudnienia i poziomu wynagrodzenia. Do projektu nie dołączono także treści opinii. Te okoliczności proceduralne mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie podjęte przez radnych a ponadto świadczą o naruszeniu art. 19 ustawy o związkach zawodowych.
Skarżący, wskazując na rozbieżne stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych, podniósł, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, w rozumieniu art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r. (sygn. akt SA 1254/88), w którym Sąd uznał interes prawny radnych broniących dotychczasowego przeznaczenia działki mając na względzie konkretyzowany w kontrolowanym postępowaniu obowiązek zaspakajania potrzeb zbiorowych mieszkańców dzielnicy. Zdaniem skarżącego jest to sytuacja podobna do występującej w przedmiotowej sprawie. Ponadto na ocenę, że ma on interes prawny nie ma wpływu to, że widzi on interes społeczny odmiennie, niż reszta radnych Sejmiku, która głosowała nad zaskarżoną uchwałą.
W odpowiedzi na skargę S. P. Sejmik wniósł o jej oddalenie.
Odnośnie zarzutu dotyczącego § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, stanowiącego iż mienie Szpitala Wojewódzkiego we [...] i Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] staje się mieniem Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego we [...] – Sejmik stwierdził, że jest to zapis uzupełniający normę ustawową zawartą w art. 66 ust. 3 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej. Ponadto art. 43 tej ustawy mówi również o możliwości pozbawienia podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą składników nabytego mienia.
Sejmik – podobnie jak w odpowiedzi na skargę Związku, podtrzymał swoje stanowisko i argumentację, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego oraz co do treści § 5 uchwały.
Sejmik zaprzeczył, jakoby występowały różnice w uzasadnieniach uchwały i jej projektu. Wskazał, że zapisy zawarte w treści uzasadnienia nie wpływają na ważność uchwały, a ponadto – jak wynika z treści protokołu sesji, na której przyjęto uchwałę – wicemarszałek poinformował ustnie radnych o przedstawionych Sejmikowi opiniach.
Sejmik zakwestionował ponadto, iż skarżący S. P. ma interes prawny we wniesieniu skargi. Nie wykazał on bowiem związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skargi są niezasadne.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Nr XXV/422/12 Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej tj. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] ze Szpitalem Wojewódzkim we[...], dla których wspólnym podmiotem tworzącym jest samorząd województwa.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zapadła w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.) który stanowi, że połączenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej może nastąpić przez utworzenie nowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej powstałego co najmniej z dwóch łączących się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, przy czym stosownie do art. 66 ust. 2 cyt. ustawy połączenie następuje przez wydanie stosownego aktu w tym przedmiocie, który może mieć formę rozporządzenia, zarządzenia, uchwały (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) bądź porozumienia, zależnie od tego, jaki podmiot uprawniony jest do dokonania połączenia samodzielnych publiczne zakłady opieki zdrowotnej.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt administracyjny jednostki samorządu województwa, w stosunku do którego zgłoszono żądanie przeprowadzenia jego kontroli w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Taka skarga jest jednym z instrumentów umożliwiających uruchomienie sądowej kontroli, mającej na celu zbadanie zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia bądź też innego zachowania (działania albo zaniechania) organu jednostki samorządu terytorialnego. Jest to środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami przekroczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego granic swojej samodzielności wyznaczonych przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień innej jednostki w sferze administracji publicznej.
Skorzystanie z ochrony prawnej przewidzianej art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jak i ustalonej przepisem art. 91 ust. 1 cyt. ustawy, wymaga w pierwszej kolejności wykazania legitymacji określonego podmiotu do wniesienia skargi w tym trybie, gdyż podmiotem legitymowanym jest ten, kto może wykazać, że:
― jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu samorządowego, a w wypadku samorządu województwa - uchwałą sejmiku województwa będącą aktem prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa),
― wskutek zaniechania czynności albo przez jej podjęcie przez organ województwa został naruszony (a nie tylko zagrożony) jego interes prawny lub uprawnienie (wymóg wykazania związku przyczynowego) - (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa)
Analizując powyższe warunki należy na wstępie zaznaczyć, iż Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż uchwała organu samorządu terytorialnego dotycząca utworzenia, przekształcenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1824/04, publ. w Systemie Informacji prawnej LEX pod nr 227657, z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1894/07 publ. LEX nr 455347 i z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 2306/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pogląd ten wypowiadany był wprawdzie na tle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, ale zachował aktualność na tle obecnej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, jako że sam charakter podejmowanego aktu (utworzenie, przekształcenie, likwidacja zakładu opieki zdrowotnej) i jego skutki pozostały bez zmian.
Odnośnie skargi wniesionej przez Zakładowy Związek Zawodowy Pracowników Pogotowia Ratunkowego we [...] stwierdzić należy, iż jest to podmiot będący zakładową organizacją związkową, która wywodzi swój interes prawny z naruszenia art. 1 ust. 2, art. 4, art. 6 - 8, art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, dodatkowo wskazując, że poprzez połączenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Stacji Pogotowia Ratunkowego we [...] ze Szpitalem Wojewódzkim we [...], Stacja Pogotowia straci swój byt prawny, przestanie istnieć jako odrębny podmiot, a skarżący związek zawodowy, który jest związkiem zakładowym i swoje istnienie wywodzi z odrębności Stacji, również utraci swój byt, podmiotowość i osobowość prawną, ponieważ zostanie wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego i automatycznie nie będzie mógł wykonywać swoich obowiązków i uprawnień.
Poza powyższym stwierdzeniem w treści skargi w żaden sposób nie wskazano jaki konkretnie interes prawny lub uprawnienie organizacji związkowej zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2334/11, opubl. w CBOSA), że podobnie jak w przypadku organizacji społecznych zadania i kompetencje związków zawodowych, choć są celami własnymi tej organizacji, to jednak są one ukierunkowane na ochronę wskazanych w nich interesów publicznych, a nie własnej sytuacji prawnej danej organizacji. Z tego względu przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie mogą być źródłem własnego interesu prawnego danego związku zawodowego, bo określono w nich zadania związków zawodowych wobec wskazanych w nich interesów ludzi pracy. Nie odnoszą się one natomiast do własnych interesów danego związku zawodowego.
Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa (por. ww. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r.) podstawą interesu prawnego związku zawodowego może być tylko art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych – tj. jedynie w granicach naruszenia prawa związku do opiniowania danego projektu aktu prawnego. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca odnośnie prawa skarżącego Związku. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy o związkach zawodowych prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych ma organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 ostatnio wskazanej ustawy za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:
1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami,
2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.
Tych warunków nie spełnia skarżący Związek, gdyż jak wynika z jego statutu jest on jedynie związkiem zakładowym a nie ogólnokrajowym – terenem jego działania jest wyłącznie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Stacja Pogotowia Ratunkowego we [...](§ 1 i 2 Statutu Związku).
Powyższe skutkuje stwierdzeniem, iż nie można uznać, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego Związku.
Do takiego samego wniosku doszedł Sąd odnośnie skargi S. P..
Należy w tym miejscu podkreślić, że skarga wniesiona w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jak i przewidziana przepisem art. 91 ust. 1 cyt. ustawy nie służy każdemu, kto zarzuca organom samorządowym wyłącznie zagrożenie naruszeniem, bądź też naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
Skarga uregulowana w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Determinuje to zakres sądowej kontroli uruchomionej na podstawie tego przepisu i nie daje podstawy do korzystania "przez każdego" z prawa do wniesienia skargi. Przekonanie skarżącego o niesłuszności czy wadliwości zaskarżonego aktu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej, a nawet radnego i nie legitymuje do wniesienia skargi w tym trybie.
W kwestii "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, należy odwołać się także do orzecznictwa sądowego, które w omawianym zakresie wskazuje na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia: legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego a nie faktycznego, interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną oraz musi stanowić rzeczywiste naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, działającego we własnym imieniu i mającego roszczenie o przyznanie uprawnienia lub obowiązku, który jest możliwy do wykazania w dacie złożenia skargi.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 2019/06 - dostępny w CBOSA). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny lub uprawnienie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu (w tym przypadku – Szpitala Wojewódzkiego we [...]lub Stacji Pogotowia Ratunkowego we[...]), nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.
Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego lub uprawnienia, który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić należy, że skarżący S. P. nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego. Wskazywał bowiem bądź na cudzy interes prawny (tj. ww. zakładów opieki zdrowotnej lub związków zawodowych) bądź na naruszenie zasad procedowania nad uchwałą, przy czym w tym drugim przypadku wskazał jedynie na przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych, który - jak wyżej rozważano – może być co najwyżej podstawą do wykazywania interesu prawnego przez organizację - związek zawodowy, a nie przez osobę fizyczną – radnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie badając merytorycznych zarzutów skarg, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi oddalił
