Zanieczyszczone powietrze w uzdrowiskach. MZ nie dostrzega problemu
| Tagi: | NIK, Najwyższa Izba Kontroli, zanieczyszczenie powietrza, uzdrowiska, sanatoria, sanatorium, kuracja uzdrowiskowa, zdrowie, kontrola, Ministerstwo Zdrowia |
Kontrola NIK wykazała, że w resorcie zdrowia niewłaściwie oceniano proces spełniania wymagań dotyczących jakości powietrza. Na etapie potwierdzania statusu 12 uzdrowisk wybranych do analizy zbagatelizowano problem zanieczyszczonego powietrza, co mogło mieć negatywny wpływ na zdrowie kuracjuszy.
- Najwyższa Izba Kontroli przeanalizowała proces weryfikacji spełniania wymagań dotyczących jakości powietrza przez 12 wybranych gmin uzdrowiskowych w kontekście potwierdzania statusu poszczególnych uzdrowisk
- NIK negatywnie oceniła działania ministra zdrowia oraz dwóch jednostek odpowiedzialnych za potwierdzenie właściwości leczniczych klimatu w tych uzdrowiskach
- Zdaniem NIK podczas potwierdzania statusu uzdrowisk, zbagatelizowano problem niedostatecznej jakości powietrza
- Zastrzeżenia dotyczą przygotowanych przez uprawnione jednostki i odbiór przez skontrolowane gminy dokumentacji
- Poszerzona analiza dokumentacji dla 12 uzdrowisk wykazała, że żadne z nich faktycznie nie spełniało wszystkich wymagań dotyczących stanu sanitarnego powietrza, a mimo to minister zdrowia potwierdził ich status bez żadnych zastrzeżeń
- Stężenia średnioroczne B(a)P przekraczane były w każdym uzdrowisku i wynosiły od 240 proc. do nawet 1 450 proc. normy
- Mimo złych parametrów jakości powietrza w uzdrowiskach prowadzono w sezonie chłodnym leczenie kuracjuszy, również takich, którzy byli szczególnie narażeni na negatywne skutki niedostatecznej jakości powietrza
- W latach 2018–2022 w poszczególnych gminach uzdrowiskowych objęto indywidualnymi kontrolami systemów grzewczych od 11 proc. (Jelenia Góra) do 46 proc. (Rabka-Zdrój) budynków mieszkalnych. W ich wyniku nałożono 233 mandaty karne o wartości prawie 52 tys. zł
NIK oceniła, że skontrolowane podmioty nie zapewniły optymalnych i bezpiecznych warunków do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego.
Uzdrowisko to obszar, który w świetle obowiązującego prawa powinien spełniać konkretne wymogi, by na jego terenie było prowadzone lecznictwo uzdrowiskowe. Zgodnie z przepisami status uzdrowiska może być nadany obszarowi, który spełnia łącznie pięć warunków, a dwa z nich to klimat o właściwościach leczniczych oraz odpowiednie wymagania w stosunku do środowiska.
Według zasad ustalonych przez ministra zdrowia, przy ocenie właściwości leczniczych klimatu należy uwzględnić m.in. zanieczyszczenie powietrza. Natomiast jednym z wymagań środowiskowych, zgodnie z ustawą o ochronnie środowiska jest zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza.
W 2022 r. w Polsce funkcjonowało 47 uzdrowisk, w tym niemal 60 proc. w południowej części kraju, gdzie jakość powietrza jest na ogół gorsza niż na pozostałym obszarze. Większość z nich prowadziła rehabilitację po przebytej chorobie COVID-19, której negatywne skutki najczęściej obciążają układ oddechowy. Na uwagę zasługuje fakt, że problem niedostatecznej jakości powietrza nie dotyczy wszystkich uzdrowisk, dlatego tam, gdzie występuje, powinny być podejmowane zdecydowane działania chroniące kuracjuszy przed negatywnymi skutkami jego oddziaływania.
Z raportu głównego inspektora ochrony środowiska (GIOŚ) wynika, że jeszcze w 2021 r. przekroczenia norm szkodliwych substancji zawieszonych w powietrzu: PM10, PM2,5 i B(a)P wystąpiły odpowiednio w siedmiu, pięciu i 34 uzdrowiskach. Niepokojąca jest zwłaszcza statystyka dotycząca benzopirenu, który jest związkiem rakotwórczym.
NIK objęła kontrolą Ministerstwo Zdrowia, dwa instytuty uprawnione przez ministra zdrowia do wydawania świadectw potwierdzających właściwości lecznicze klimatu (dalej: świadectwa klimatyczne) oraz sześć gmin uzdrowiskowych. W Ministerstwie Zdrowia analizie poddano proces weryfikacji spełniania wymagań dotyczących jakości powietrza przez 12 wybranych gmin uzdrowiskowych w kontekście potwierdzania ich statusu.
Nieprawidłowości podczas potwierdzania statusu uzdrowisk
NIK oceniła, że skontrolowane podmioty nie zapewniły optymalnych i bezpiecznych warunków do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego. W trakcie potwierdzania statusu uzdrowisk, zbagatelizowano problem niedostatecznej jakości powietrza. NIK negatywnie oceniła przy tym przygotowanie przez uprawnione jednostki i odbiór przez skontrolowane gminy służącej ocenie właściwości leczniczych klimatu uzdrowisk dokumentacji, która miała istotne wady (lata 2017–2019).
− Konsekwencją tego było przekazanie ministrowi zdrowia dokumentów, które nie zawierały pełnej i rzetelnej informacji o stanie powietrza oraz dowodów wykluczających negatywne oddziaływanie na organizm ludzki stwierdzonych w gminach przekroczeń norm niektórych zanieczyszczeń powietrza, co było wymagane w świetle przepisów o lecznictwie uzdrowiskowym − tłumaczy NIK.
Poszerzona analiza dokumentacji 12 uzdrowisk wykazała, że żadne z nich faktycznie nie spełniało wszystkich wymagań dotyczących stanu sanitarnego powietrza, a mimo to minister zdrowia potwierdził ich status bez żadnych zastrzeżeń. Co więcej, jak dodaje NIK, w pismach skierowanych do tych gmin wskazał każdorazowo, że uzdrowisko: „spełnia określone w przepisach o ochronie środowiska wymagania w stosunku do środowiska” oraz „posiada klimat o właściwościach leczniczych potwierdzonych na zasadach określonych w ustawie uzdrowiskowej”, mimo iż miał dokumenty wskazujące, że tak nie jest.
NIK podkreśla, że potwierdzenie wymienionych powyżej informacji oraz niepodjęcie przez upoważnionych pracowników Ministerstwa Zdrowia działań określonych w ustawie uzdrowiskowej w związku z niespełnieniem wymagań dotyczących jakości powietrza noszą znamiona czynów zabronionych, polegających na poświadczeniu nieprawdy co do okoliczności mających znaczenie prawne oraz niedopełnieniu obowiązków.
Izba podaje, że jednostki uprawnione do wydawania świadectw klimatycznych działały nieprawidłowo. Potwierdziły one występowanie właściwości leczniczych klimatu mimo przekroczeń wartości normatywnych niektórych zanieczyszczeń powietrza w każdym z 12 uzdrowisk, a także niezależnie od skali tych przekroczeń i wyraźnego pogorszenia jakości powietrza w sezonie chłodnym (I oraz IV kwartał roku). Równocześnie w wydanych świadectwach klimatycznych oba instytuty zawarły zapisy wskazujące na przesłanki wykluczające występowanie na terenach tych uzdrowisk klimatu o właściwościach leczniczych (przynajmniej w części roku kalendarzowego).
Zastrzeżenia do świadectw klimatycznych IMGW-PIB
NIK szczególnie krytycznie ocenił sposób postępowania Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowy Instytut Badawczy (IMGW-PIB) przy formułowaniu opinii dotyczącej właściwości leczniczych klimatu i możliwości ich wykorzystania w lecznictwie uzdrowiskowym.
− Instytut niezgodnie z przepisami przyjął definicję naukową klimatu, która według niego w ogóle nie uwzględniała kwestii zanieczyszczenia powietrza. Wskutek takiego podejścia w wydanych w latach 2017–2018 i analizowanych przez NIK świadectwach klimatycznych uzdrowisk IMGW-PIB wskazywał, że warunki klimatu lokalnego przez zdecydowaną większość czasu w roku nie wpływały obciążająco na organizm osób przebywających w uzdrowisku. Tymczasem zgodnie z przepisami o lecznictwie uzdrowiskowym, na których podstawie IMGW-PIB otrzymał od ministra zdrowia uprawnienia do wydawania świadectw klimatycznych, wymagane było dokonanie nie tyle oceny klimatu, ile oceny właściwości leczniczych klimatu, uwzględniającej także kwestię zanieczyszczeń powietrza − pisze izba.
W konsekwencji − jak dodaje − w świadectwach klimatycznych IMGW-PIB wskazywał na brak przeciwskazań do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego, mimo że równocześnie w sporządzonej dokumentacji podawał dane dotyczące przekroczeń – czasem znacznych – norm jakości powietrza.
Kontrola NIK ujawniła równocześnie przypadek całkowicie odmiennego działania IMGW-PIB. W świadectwie klimatycznym dla uzdrowiska Cieplice z 14 listopada 2008 r. instytut stwierdził, że z uwagi na niespełnienie norm jakości powietrza klimat tego uzdrowiska nie może być wykorzystany w lecznictwie uzdrowiskowym. Co więcej, wymienione świadectwo było korektą pierwotnie wydanego z 11 lipca 2008 r., w którym zawarto zapisy, że klimat lokalny uzdrowiska Cieplice mógł być wykorzystywany w lecznictwie uzdrowiskowym.
− Istotne jest przy tym, że tak skrajne opinie zostały sformułowane na podstawie identycznego stanu faktycznego odnoszącego się do parametrów świadczących o zanieczyszczeniu powietrza. Według IMGW-PIB, korekta świadectwa nastąpiła na osobny wniosek gminy Jelenia-Góra, która wystąpiła o nią w celu kompleksowego określenia właściwości leczniczych uzdrowiska ze szczególnym uwzględnieniem jakości powietrza. Tym samym we wszystkich pozostałych przypadkach objętych badaniami kontrolnymi wydane przez IMGW-PIB oceny nie były kompleksowe, ponieważ przy określaniu wpływu na możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego nie wzięto pod uwagę zanieczyszczenia powietrza − wskazuje NIK.
Zanieczyszczenia powietrza ponad normę
Jak podaje NIK, w okresach przedstawionych w dokumentacji służącej ocenie właściwości leczniczych klimatu (2015–2017), przekroczenia stężeń dobowych PM10 występowały (lub mogły wystąpić – modelowanie matematyczne) w 11 z 12 uzdrowisk, których dokumentację objęto analizą. W trzech uzdrowiskach (Goczałkowice-Zdrój, Swoszowice, Rabka-Zdrój) wynosiły one od 189 proc. do 334 proc. dopuszczalnego poziomu, a w kolejnych pięciu (Busko-Zdrój, Ciechocinek, Cieplice, Inowrocław, Szczawno-Zdrój) od 109 proc. do 166 proc. normy. Z kolei stężenia średnioroczne B(a)P przekraczane były w każdym uzdrowisku i sięgały od 240 proc. do 1 450 proc. powyżej normy, w tym w ośmiu uzdrowiskach mogły wystąpić stężenia na poziomie co najmniej 700 proc. normy.
− Istotny jest również fakt, że parametry stosowane do oceny jakości powietrza w stosunku do przyjętych norm nie w pełni odzwierciedlają możliwości jego negatywnego działania w całym roku kalendarzowym. Jakość powietrza bowiem wykazuje istotnie zróżnicowanie sezonowe, znacznie się pogarszając w sezonie chłodnym. Na przykład biorąc dane z pomiarów bezpośrednich w uzdrowiskach, których dokumentację objęto analizą, stężenia średnioroczne w sezonach chłodnych z lat 2016–2017 były wyższe w porównaniu ze stężeniami średniorocznymi o 25 proc.–55 proc. dla PM10 oraz nawet o 60 proc. –100 proc. wyższe w przypadku B(a)P − tłumaczy NIK.
Jak kontynuuje, mimo wskazanych parametrów jakości powietrza w uzdrowiskach prowadzono w sezonie chłodnym leczenie kuracjuszy, również takich, którzy byli szczególnie narażeni na negatywne skutki niedostatecznej jakości powietrza (osób z chorobami układu oddechowego i układu krążenia, dzieci, a także osób odbywających rehabilitację po przebytej chorobie COVID-19).
− Według danych NFZ i ZUS w 12 uzdrowiskach, których dokumentację objęto analizą w sezonach chłodnych z okresu 2018–2022, leczono łącznie niemal 45 tys. osób z grup ryzyka, w tym prawie 7 tys. dzieci. Należy także podkreślić, że IGiPZ PAN w dokumentacji dotyczącej oceny właściwości leczniczych klimatu, sporządzonej dla czterech uzdrowisk (Busko-Zdrój, Cieplice, Szczawnica, Szczawno-Zdrój), z uwagi na niedostateczną jakość powietrza zawarł zapisy o przeciwskazaniach w leczeniu pacjentów ze schorzeniami układu oddechowego i układu krążenia. W rzeczywistości zapisy te nie stanowiły podstawy do niekierowania do tych uzdrowisk osób szczególnie narażonych na skutki złej jakość powietrza, a minister zdrowia nie podjął działań, aby ten stan zmienić − stwierdza NIK.
Jak dodaje, faktycznie w sezonach chłodnych z lat 2018–2022 w wymienionych czterech uzdrowiskach leczonych było łącznie 2 271 pacjentów ze schorzeniami, które objęte były przeciwskazaniami sformułowanymi przez IGiPZ PAN.
Działania naprawcze gmin po potwierdzeniu statusu uzdrowiska
W skontrolowanych sześciu gminach uzdrowiskowych podjęto w latach 2018–2022 czynności zmierzające do ograniczenia źródeł niskiej emisji. Objęły one w szczególności wymianę ponad 4 tys. kotłów na paliwo stałe na źródła mniej emisyjne oraz przeprowadzenie ponad 4 tys. kontroli indywidualnych systemów grzewczych na paliwa stałe. Działania te nie były jednak w pełni skuteczne, a dodatkowo w części jednostek nie spełniały wymogów programów ochrony powietrza (stanowiących akty prawa miejscowego) lub były realizowane nierzetelnie.
Niewątpliwie pozytywnym aspektem była zauważalna w latach 2018–2022 poprawa jakości powietrza w większości skontrolowanych gmin uzdrowiskowych w porównaniu z okresem, który był brany pod uwagę przy ostatnim procesie potwierdzenia przez ministra Zzdrowia spełniania warunków ustawowych określonych dla uzdrowiska (lata 2015–2017). Poprawa ta jednak nie była na tyle wyraźna, aby wyeliminować w okresie objętym kontrolą wszystkie przypadki przekroczeń wartości normatywnych ustalonych dla niektórych zanieczyszczeń powietrza, tj. PM10, PM2,5 i B(a)P.
Wnioski pokontrolne dla resortów
W związku z powyższym NIK skierowała wnioski do resortu zdrowia m.in. o przeprowadzenie bieżącej analizy danych dotyczących jakości powietrza (za lata 2021–2022) w każdym z 12 uzdrowisk, których dokumentację objęto analizą podczas kontroli NIK, w celu ustalenia, czy na ich obszarze dotrzymywane były wymagania w odniesieniu do środowiska (tj. czy był spełniony warunek wynikający z ustawy uzdrowiskowej).
NIK proponuje także wystąpienie do gmin, które nadal nie spełniały wymagań dotyczących jakości powietrza, o podjęcie koniecznych działań w celu przywrócenia warunków uzasadniających nadanie danemu obszarowi statusu uzdrowiska w terminie nie dłuższym niż pięć lat oraz podjęcie współpracy z ministrem klimatu i środowiska w celu rozważenia możliwości stworzenia wyodrębnionego instrumentu finansowego umożliwiającego gminom, które nie spełniły warunków ustawy uzdrowiskowej w części dotyczącej jakości powietrza, uzyskanie wsparcia przy usuwaniu nieprawidłowości.
NIK skierowała także zalecenia do ministra klimatu i środowiska m.in. w sprawie ujednolicenia poziomów alertowych określanych w planach działań krótkoterminowych ustanowionych w poszczególnych województwach oraz sposobu informowania obywateli o niedostatecznej jakości powietrza.
Z kolei wniosek skierowany do ministra rozwoju i technologii mówi o zapewnieniu przez głównego inspektora nadzoru budowlanego weryfikacji i poprawy wiarygodności danych ujmowanych w CEEB, dotyczących liczby źródeł ciepła na paliwo stałe, także przy współpracy z gminami.
