Robert Mołdach: Gotowość konsultowania przez rząd założeń projektów ustaw systematycznie maleje
Redaktor: Krystian Lurka
Data: 27.08.2018
Źródło: Robert Mołdach/KL
| Tagi: | Robert Mołdach |
- Od co najmniej dekady rządowy proces legislacyjny krytykowany jest za formułowanie rozwiązań, których nie poprzedziła usystematyzowana dyskusja problemu, możliwych metod jego rozwiązania z wszystkimi zainteresowanymi środowiskami, grupami eksperckimi, naukowcami. Problem nie omija Ministerstwa Zdrowia - zauważa Robert Mołdach.
Robert Mołdach, partner Instytutu Zdrowia i Demokracji:
- Jednym z mierników gotowości rządu do dyskusji z interesariuszami problemów, z którymi się mierzy, jest liczba formułowanych założeń projektów ustaw. Jak widać na wykresie, gotowość konsultowania przez rząd założeń projektów ustaw od 2012 r. systematycznie maleje. W 2018 r., według wykazu RCL na dzień 24.08, powstał zaledwie jeden dokument opisujący założenia projektu ustawy i nie dotyczy on spraw zdrowia.
Choć formułowanie założeń projektów ustaw daje możliwość wypowiedzenia się szerszemu gronu i tworzy szansę na uwzględnienie w końcowym projekcie zgłoszonych uwag, nie jest to rozwiązanie optymalne. Porównując polski proces legislacyjny do praktyki krajów takich jak Niemcy, Francja, czy Wielka Brytania, popełniamy jeden kardynalny błąd – nie dyskutujemy o problemie i wariantowych metodach jego rozwiązania, tylko o rozwiązaniu problemu proponowanym przez rząd.
Anegdotyczny już, jeden z pierwszych formalnych schematów blokowych procesu legislacyjnego, rozpoczynał się od bloku z napisem „pomysł”, a nie problem. Chociaż referencyjna struktura dokumentu Oceny Skutków Regulacji błędu tego nie powiela, to praktyka analizy OSR, szczególnie w obszarze dyskusji wyników konsultacji, odbiega od narzuconego schematu. Nadal prymat wiedzie pomysł, do którego dopasowywana jest rzeczywistość.
OSR rozpoczyna się od opisu problemu, rekomendowanego rozwiązania, w tym planowanych narzędzi interwencji i oczekiwanego efektu. Następnie przewidziana jest dyskusja, jak problem został rozwiązany w innych krajach oraz podsumowanie wyników konsultacji z interesariuszami. To w tym miejscu powinny zostać omówione alternatywne podejścia, przedstawiona ich ocena i komentarz, tak aby było jasne, dlaczego wnioskodawca wybrał takie, a nie inne rozwiązanie. W praktyce pojawia się tu tylko opis rozwiązań stosowanych w innych krajach oraz komentarz „Projekt nie był przedmiotem pre-konsultacji” lub/i informacja o zakresie dopiero planowanych konsultacji. Mowa o konsultacjach proponowanego przez wnioskodawcę rozwiązania, a nie samego problemu, nie wspominając o wariantach jego rozwiązania zgłaszanych przez różne strony.
Taka praktyka łamie w fundamentalny sposób angażującą interesariuszy ideę transparentnego tworzenia prawa z poszanowaniem opinii środowisk, na które planowana regulacja ma oddziaływać. Jest poza wszystkim co do zasady niezgodna z referencyjnym schematem OSR. Dyskusja ze środowiskiem gotowego projektu regulacji, a nie samego problemu, zawęża perspektywę i w sposób naturalny ogranicza jakość końcowego rozwiązania. Dla rządu, który tę praktykę toleruje, jest jednak na swój sposób wygodna, choć korzyść z tego jest pozorna. Wnioskodawca samodzielnie dobiera partnerów do współpracy nad rozwiązaniem. Nie musi nikomu tłumaczyć kogo wybrał, a kogo i dlaczego pominął. Będąc przekonany o słuszności swoich koncepcji, nie musi także tracić czasu na dyskusję z środowiskami, które miałyby inną opinię. Jest u władzy i ma prawo, by postępować według swego uznania. Czy aby na pewno?
Skutki takiej praktyki legislacyjnej obserwujemy na co dzień, także w ochronie zdrowia. Z jednej strony powstaje prawo, które na dzień dobry budzi wątpliwości, czy wręcz sprzeciw interesariuszy. Z drugiej, deficyt koncepcyjny przy jednoczesnym braku usystematyzowanej dyskusji samego problemu rodzi pozór dyskusji. Najpierw należy sformułować problem – to rola ministra konstytucyjnego. Warto przy tym przedstawić brane pod uwagę rozwiązania i własną perspektywę rządzących. Rozpoczynanie dyskusji od prośby o „propozycje dotyczące podnoszenia efektywności finansowej systemu opieki zdrowotnej w Polsce” to nie najlepszy prognostyk. Owszem, szeroko adresuje środowisko. Jednak brak usystematyzowanej ramy tej dyskusji, sformułowania kluczowych problemów, uporządkowania zagadnień, jest daleki od dobrej praktyki kreowania prawa.
Wolę dyskusję o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, niż o tym, jak usprawniać system opieki zdrowotnej. Tu przynajmniej rząd przedstawił problem, sformułował konkretną koncepcję, potrafił ją uzasadnić i bronić swoich argumentów. Choć mam wątpliwości co do przyjętego rozwiązania, nie mogę zarzucić rządowi, że nie ma w tym zakresie wizji.
O ochronie zdrowia tego nie mogę powiedzieć. Nim będę dyskutował o rozwiązaniach, jak podnieść efektywność systemu ochrony zdrowia, chciałbym poznać wizję rządu, czy ministra zdrowia w tym zakresie. Chciałbym poznać priorytetowe zagadnienia. Czy rząd planuje zmienić strukturę, rozmieszczenie i liczbę szpitali? Jak zamierza ukształtować sektor AOS? Jak chce stratyfikować podstawową opiekę zdrowotną nad osobami zdrowym, chorymi i pacjentami wielochorobowymi? Czy planuje usystematyzować płatności prywatne pacjenta? Szereg innych pytań. Swój głos w tej debacie oddałem. Ale pozostaję w przekonaniu, że najpierw potrzebujemy wizji, a nie pomysłów.
Przeczytaj także: "Mołdach: Na współpłaceniu zyskaliby wszyscy".
- Jednym z mierników gotowości rządu do dyskusji z interesariuszami problemów, z którymi się mierzy, jest liczba formułowanych założeń projektów ustaw. Jak widać na wykresie, gotowość konsultowania przez rząd założeń projektów ustaw od 2012 r. systematycznie maleje. W 2018 r., według wykazu RCL na dzień 24.08, powstał zaledwie jeden dokument opisujący założenia projektu ustawy i nie dotyczy on spraw zdrowia.
Choć formułowanie założeń projektów ustaw daje możliwość wypowiedzenia się szerszemu gronu i tworzy szansę na uwzględnienie w końcowym projekcie zgłoszonych uwag, nie jest to rozwiązanie optymalne. Porównując polski proces legislacyjny do praktyki krajów takich jak Niemcy, Francja, czy Wielka Brytania, popełniamy jeden kardynalny błąd – nie dyskutujemy o problemie i wariantowych metodach jego rozwiązania, tylko o rozwiązaniu problemu proponowanym przez rząd.
Anegdotyczny już, jeden z pierwszych formalnych schematów blokowych procesu legislacyjnego, rozpoczynał się od bloku z napisem „pomysł”, a nie problem. Chociaż referencyjna struktura dokumentu Oceny Skutków Regulacji błędu tego nie powiela, to praktyka analizy OSR, szczególnie w obszarze dyskusji wyników konsultacji, odbiega od narzuconego schematu. Nadal prymat wiedzie pomysł, do którego dopasowywana jest rzeczywistość.
OSR rozpoczyna się od opisu problemu, rekomendowanego rozwiązania, w tym planowanych narzędzi interwencji i oczekiwanego efektu. Następnie przewidziana jest dyskusja, jak problem został rozwiązany w innych krajach oraz podsumowanie wyników konsultacji z interesariuszami. To w tym miejscu powinny zostać omówione alternatywne podejścia, przedstawiona ich ocena i komentarz, tak aby było jasne, dlaczego wnioskodawca wybrał takie, a nie inne rozwiązanie. W praktyce pojawia się tu tylko opis rozwiązań stosowanych w innych krajach oraz komentarz „Projekt nie był przedmiotem pre-konsultacji” lub/i informacja o zakresie dopiero planowanych konsultacji. Mowa o konsultacjach proponowanego przez wnioskodawcę rozwiązania, a nie samego problemu, nie wspominając o wariantach jego rozwiązania zgłaszanych przez różne strony.
Taka praktyka łamie w fundamentalny sposób angażującą interesariuszy ideę transparentnego tworzenia prawa z poszanowaniem opinii środowisk, na które planowana regulacja ma oddziaływać. Jest poza wszystkim co do zasady niezgodna z referencyjnym schematem OSR. Dyskusja ze środowiskiem gotowego projektu regulacji, a nie samego problemu, zawęża perspektywę i w sposób naturalny ogranicza jakość końcowego rozwiązania. Dla rządu, który tę praktykę toleruje, jest jednak na swój sposób wygodna, choć korzyść z tego jest pozorna. Wnioskodawca samodzielnie dobiera partnerów do współpracy nad rozwiązaniem. Nie musi nikomu tłumaczyć kogo wybrał, a kogo i dlaczego pominął. Będąc przekonany o słuszności swoich koncepcji, nie musi także tracić czasu na dyskusję z środowiskami, które miałyby inną opinię. Jest u władzy i ma prawo, by postępować według swego uznania. Czy aby na pewno?
Skutki takiej praktyki legislacyjnej obserwujemy na co dzień, także w ochronie zdrowia. Z jednej strony powstaje prawo, które na dzień dobry budzi wątpliwości, czy wręcz sprzeciw interesariuszy. Z drugiej, deficyt koncepcyjny przy jednoczesnym braku usystematyzowanej dyskusji samego problemu rodzi pozór dyskusji. Najpierw należy sformułować problem – to rola ministra konstytucyjnego. Warto przy tym przedstawić brane pod uwagę rozwiązania i własną perspektywę rządzących. Rozpoczynanie dyskusji od prośby o „propozycje dotyczące podnoszenia efektywności finansowej systemu opieki zdrowotnej w Polsce” to nie najlepszy prognostyk. Owszem, szeroko adresuje środowisko. Jednak brak usystematyzowanej ramy tej dyskusji, sformułowania kluczowych problemów, uporządkowania zagadnień, jest daleki od dobrej praktyki kreowania prawa.
Wolę dyskusję o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, niż o tym, jak usprawniać system opieki zdrowotnej. Tu przynajmniej rząd przedstawił problem, sformułował konkretną koncepcję, potrafił ją uzasadnić i bronić swoich argumentów. Choć mam wątpliwości co do przyjętego rozwiązania, nie mogę zarzucić rządowi, że nie ma w tym zakresie wizji.
O ochronie zdrowia tego nie mogę powiedzieć. Nim będę dyskutował o rozwiązaniach, jak podnieść efektywność systemu ochrony zdrowia, chciałbym poznać wizję rządu, czy ministra zdrowia w tym zakresie. Chciałbym poznać priorytetowe zagadnienia. Czy rząd planuje zmienić strukturę, rozmieszczenie i liczbę szpitali? Jak zamierza ukształtować sektor AOS? Jak chce stratyfikować podstawową opiekę zdrowotną nad osobami zdrowym, chorymi i pacjentami wielochorobowymi? Czy planuje usystematyzować płatności prywatne pacjenta? Szereg innych pytań. Swój głos w tej debacie oddałem. Ale pozostaję w przekonaniu, że najpierw potrzebujemy wizji, a nie pomysłów.
Przeczytaj także: "Mołdach: Na współpłaceniu zyskaliby wszyscy".
