Zenon Wasilewski: Trzeba stworzyć mechanizmy realnej konkurencji pomiędzy podmiotami leczniczymi
Redaktor: Krystian Lurka
Data: 29.04.2016
Źródło: KL
Ekspert do spraw prawa medycznego i członek BCC odniósł się do projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej. Wyliczył pięć plusów i dziewięć minusów.
Zenon Wasilewski, ekspert do spraw prawa medycznego i członek BCC:
- Ustawa o działalności leczniczej weszła w życie 1 lipca 2011 roku. Miała zmniejszyć zadłużenie zakładów opieki zdrowotnej stwarzając możliwość ich przekształcenia w spółki kapitałowe. Zdaniem BCC, pomimo podejmowania działań naprawczych, nie doprowadziło to w większości przypadków do znaczącej poprawy ich sytuacji finansowej.
- Podzielamy opinię NIK z marca 2015 roku, że zasadniczy cel ustawy nie został osiągnięty, gdyż tylko „część szpitali skorzystała jedynie z chwilowego oddłużenia, choć później sytuacja finansowa niektórych wróciła do normy, czyli do generowania strat”. Dlatego też podjęcie przez Ministerstwo Zdrowia zmian w ustawie o działalności leczniczej uznajemy za uzasadnione.
- W pracach nad tą ustawą zostały potwierdzone korzystne zmiany obecnego kierownictwa Ministerstwa Zdrowia w kontaktach ze stroną społeczną. Resort wybrał formułę konsultacji społecznych już na etapie założeń do projektu tej ustawy. Oczekujemy, że będzie stała praktyka w pracach legislacyjnych resortu zdrowia.
- Do projektu zgłaszamy szereg zastrzeżeń. Oceniamy, że niektóre propozycje niekorzystnie wpłyną na stan finansów publicznych oraz na pogorszenie usług medycznych. Straty poniesie nie tyle sektor prywatny, ale przede wszystkim sektor finansów publicznych i w efekcie pacjent. Wiele propozycji budzi nasze zastrzeżenia, co do ich zgodności z Konstytucją RP i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, przede wszystkim w zakresie gwarancji swobody działalności gospodarczej.
- Projekt potwierdza odejście od dotychczasowej filozofii prywatyzacji i komercjalizacji służby zdrowia, o czym świadczą propozycje dotyczące: wprowadzenia zakazu zbywania akcji lub udziałów w spółkach Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego (dalej JST), jeśli w ich wyniku podmioty te utraciłyby pakiet większościowy akcji lub udziałów; zmiany postępowania w przypadku wystąpienia straty netto (ujemnego wyniku finansowego) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej; zakazu wypłacania dywidendy w spółkach kapitałowych, w których ponad 51% akcji albo udziałów posiadają Skarb Państwa, JST albo uczelnia medyczna; wyłączenia stosowania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych.
- W projekcie ustawy zawarte są również propozycje idące w dobrym kierunku. Dotyczą one: zniesienia obowiązku ubezpieczenia podmiotu leczniczego z tytułu zdarzeń medycznych; zobowiązania wojewodów do przeprowadzania kontroli łamania zakazu obrotu produktami leczniczymi, środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobami medycznymi; współdziałania z policją; finansowania dodatkowych świadczeń przez JST dla mieszkańców wspólnoty samorządowej; rozszerzenie przepisu dotyczącego możliwości przekazywania samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie publicznym uczelniom medycznym.
- Do przedłożonego projektu ustawy zgłaszamy następujące szczegółowe uwagi:
- Minusy to:
- Po pierwsze: proponowana droga naprawcza w zakresie pokrycia ujemnego wyniku finansowego za rok obrotowy przez podmiot tworzący w proponowanej formie jest zdecydowanie niewystarczająca. Nie zapewnienia efektywnej poprawy funkcjonowania danego podmiotu. Nie sprecyzowano również skuteczniejszego sposobu naprawczego w zamian dotychczasowego tj. przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową.
- Po drugie: zmiana zasad finansowania ograniczy wachlarz możliwości działań naprawczych w publicznych placówkach służby zdrowia. Wymóg pokrycia straty netto za poprzedni rok obrotowy przez podmiot leczniczy lub założycielski nie jest dobrą propozycją. W przypadku braku takiej możliwości spowoduje obowiązek likwidacji placówki. Przyjęcie tej regulacji może skutkować przeniesieniem niestabilności finansowej z konkretnego podmiotu leczniczego na jego organ założycielski.
- Po trzecie: obowiązek przekazywania zysku na działalność leczniczą może pozostawać
w sprzeczności z Konstytucją w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Ograniczenie tej swobody może nastąpić wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny.
- Po czwarte: wprowadzenie zakazu wypłacania dywidendy w spółkach kapitałowych,
w których ponad 51 procent akcji lub udziałów posiada Skarb Państwa, JST albo uczelnia medyczna. Wskazane zapisy będą miały negatywny wpływ na podmioty prywatne będące mniejszościowymi udziałowcami/akcjonariuszami w chwili wejścia w życie przepisów ustawy.
- Po piąte: ustawowe określenie posiadania przez Skarb Państwa lub samorząd minimum 51 procent wartości udziałów spółki prowadzącej działalność leczniczą. Odetnie te podmioty od dopływu zewnętrznego kapitału i może stanowić poważne zagrożenie spadku inwestycji ze strony sektora prywatnego. Stworzy istotną barierę w ich unowocześnianiu i poprawie jakości udzielanych świadczeń medycznych.
- Po szóste: rozszerzenie zakazu zbywania udziałów albo akcji podmiotom prywatnym spowoduje w praktyce zminimalizowanie udziału sektora prywatnego w systemie ochrony zdrowia. Uzależni potencjalnego inwestora prywatnego od decyzji większościowego udziałowca publicznego. Taka regulacja zaprzepaszcza szansę na innowacyjny, dynamiczny rozwój wielu podmiotów publicznych zainteresowanych współpracą z sektorem prywatnym. Następstwem wprowadzenia tej regulacji będzie konieczność pokrycia ze środków publicznych strat generowanych przez nierentowny podmiot leczniczy.
- Po siódme: zapis dotyczący ograniczenia zbywania udziałów lub akcji w spółkach stanowiących własność JST narusza konstytucyjny zakres ich samodzielności i odbiera samorządom prawo do decydowania o własnym majątku.
- Po ósme: zmiana nazewnictwa. Odstąpienie od dotychczasowego nazewnictwa przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego na rzecz „zakładu leczniczego”. Taka zmiana wymusi nie tylko zmianę regulaminów organizacyjnych i statutów podmiotów leczniczych, ale także skutkować będzie dodatkowymi kosztami po stronie już funkcjonujących podmiotów. Obecne określenie „przedsiębiorstwo” podmiotu leczniczego” wynika z definicji przedsiębiorstwa opisanej w Kodeksie cywilnym. I nie widzimy potrzeba wprowadzenie takiej zmiany
- Po dziewiąte: kontrola podmiotów leczniczych. Zmiana o wyłączeniu podmiotów leczniczych spod przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie kontroli może naruszać Konstytucję RP oraz prawo unijne. Dotychczas obowiązujące regulacje potwierdzają, że podmioty lecznicze są wystarczająco a nawet nadmiernie kontrolowane przez wiele organów i instytucji publicznych.
- Z kolei plusy to:
- Po pierwsze: współpraca z policją. Nie kwestionujemy proponowanych regulacji dotyczących osób młodocianych i poszukiwania zaginionych. Wszelkie regulacje muszą gwarantować przede wszystkim zachowanie tajemnicy lekarskiej a szpitalom bezpieczeństwo poufności przekazywanych informacji. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie powinny być, zgodne z wymogami ustawy o ochronie danych osobowych.
- Po drugie: zniesienie obowiązkowego ubezpieczenia podmiotu medycznego z tytułu zdarzeń medycznych. Dodatkowe obciążanie szpitali kosztami polisy z tytułu zdarzeń medycznych zagrażało ich kondycji finansowej. Błędem było nakładanie na szpitale nowych obciążeń bez wskazania źródeł ich finansowania i braku symulacji skutków ekonomicznych oraz analizy ofert ze strony firm ubezpieczeniowych. Pilnego uregulowania wymaga także zredukowanie wysokości opłaty komorniczej z egzekucji prowadzonej wobec szpitali. Co wymaga także zmian w ustawie o komornikach i egzekucji.
- Po trzecie: kontrola łamania zakazu obrotu produktami leczniczymi, środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobami medycznymi. Przyznanie wojewodom uprawnień w tym zakresie jest uzasadnione ze względu na ważny interes publiczny. Pozwoli na trwale ukrócić proceder nielegalnego wywozu leków deficytowych z Polski, który skutkuje brakiem na rynku leków ratujących życie.
- Po czwarte: możliwość finansowania dodatkowych świadczeń na podstawie umowy zawieranej przez JST u „swoich” podmiotów leczniczych. Jest to propozycja korzystna na rzecz zapewnienia realizacji potrzeb zdrowotnych mieszkańców wspólnoty samorządowej.
- Po piąte: zmiana podmiotu tworzącego. Wprowadza możliwość przejecie praw
i obowiązków przez inny podmiot i przekazania w wyniku zawartego porozumienia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej innej JST lub wyższej publicznej uczelni medycznej.
- Reasumując, opowiadamy się za potrzebą dalszej przebudowy systemu ochrony zdrowia. Uważamy, że tego typu zmiany systemowe winny być poprzedzone dogłębną analizą potrzeb tych zmian, a także przewidywanych skutków. Uzasadnienie dołączone do projektu tej ustawy nie daje pełnej odpowiedzi w tym zakresie. Wskazujemy na potrzebę stworzenia mechanizmów realnej konkurencji pomiędzy podmiotami leczniczymi (bez względu na formę własności) o pozyskanie środków publicznych w oparciu o kryterium jakości świadczonych usług medycznych.
Przeczytaj również inny komentarz Zenona Wasilewskiego: "Ekspert punktuje "plan Morawieckiego". Jest siedem plusów i trzy minusy"
- Ustawa o działalności leczniczej weszła w życie 1 lipca 2011 roku. Miała zmniejszyć zadłużenie zakładów opieki zdrowotnej stwarzając możliwość ich przekształcenia w spółki kapitałowe. Zdaniem BCC, pomimo podejmowania działań naprawczych, nie doprowadziło to w większości przypadków do znaczącej poprawy ich sytuacji finansowej.
- Podzielamy opinię NIK z marca 2015 roku, że zasadniczy cel ustawy nie został osiągnięty, gdyż tylko „część szpitali skorzystała jedynie z chwilowego oddłużenia, choć później sytuacja finansowa niektórych wróciła do normy, czyli do generowania strat”. Dlatego też podjęcie przez Ministerstwo Zdrowia zmian w ustawie o działalności leczniczej uznajemy za uzasadnione.
- W pracach nad tą ustawą zostały potwierdzone korzystne zmiany obecnego kierownictwa Ministerstwa Zdrowia w kontaktach ze stroną społeczną. Resort wybrał formułę konsultacji społecznych już na etapie założeń do projektu tej ustawy. Oczekujemy, że będzie stała praktyka w pracach legislacyjnych resortu zdrowia.
- Do projektu zgłaszamy szereg zastrzeżeń. Oceniamy, że niektóre propozycje niekorzystnie wpłyną na stan finansów publicznych oraz na pogorszenie usług medycznych. Straty poniesie nie tyle sektor prywatny, ale przede wszystkim sektor finansów publicznych i w efekcie pacjent. Wiele propozycji budzi nasze zastrzeżenia, co do ich zgodności z Konstytucją RP i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, przede wszystkim w zakresie gwarancji swobody działalności gospodarczej.
- Projekt potwierdza odejście od dotychczasowej filozofii prywatyzacji i komercjalizacji służby zdrowia, o czym świadczą propozycje dotyczące: wprowadzenia zakazu zbywania akcji lub udziałów w spółkach Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego (dalej JST), jeśli w ich wyniku podmioty te utraciłyby pakiet większościowy akcji lub udziałów; zmiany postępowania w przypadku wystąpienia straty netto (ujemnego wyniku finansowego) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej; zakazu wypłacania dywidendy w spółkach kapitałowych, w których ponad 51% akcji albo udziałów posiadają Skarb Państwa, JST albo uczelnia medyczna; wyłączenia stosowania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych.
- W projekcie ustawy zawarte są również propozycje idące w dobrym kierunku. Dotyczą one: zniesienia obowiązku ubezpieczenia podmiotu leczniczego z tytułu zdarzeń medycznych; zobowiązania wojewodów do przeprowadzania kontroli łamania zakazu obrotu produktami leczniczymi, środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobami medycznymi; współdziałania z policją; finansowania dodatkowych świadczeń przez JST dla mieszkańców wspólnoty samorządowej; rozszerzenie przepisu dotyczącego możliwości przekazywania samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie publicznym uczelniom medycznym.
- Do przedłożonego projektu ustawy zgłaszamy następujące szczegółowe uwagi:
- Minusy to:
- Po pierwsze: proponowana droga naprawcza w zakresie pokrycia ujemnego wyniku finansowego za rok obrotowy przez podmiot tworzący w proponowanej formie jest zdecydowanie niewystarczająca. Nie zapewnienia efektywnej poprawy funkcjonowania danego podmiotu. Nie sprecyzowano również skuteczniejszego sposobu naprawczego w zamian dotychczasowego tj. przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową.
- Po drugie: zmiana zasad finansowania ograniczy wachlarz możliwości działań naprawczych w publicznych placówkach służby zdrowia. Wymóg pokrycia straty netto za poprzedni rok obrotowy przez podmiot leczniczy lub założycielski nie jest dobrą propozycją. W przypadku braku takiej możliwości spowoduje obowiązek likwidacji placówki. Przyjęcie tej regulacji może skutkować przeniesieniem niestabilności finansowej z konkretnego podmiotu leczniczego na jego organ założycielski.
- Po trzecie: obowiązek przekazywania zysku na działalność leczniczą może pozostawać
w sprzeczności z Konstytucją w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Ograniczenie tej swobody może nastąpić wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny.
- Po czwarte: wprowadzenie zakazu wypłacania dywidendy w spółkach kapitałowych,
w których ponad 51 procent akcji lub udziałów posiada Skarb Państwa, JST albo uczelnia medyczna. Wskazane zapisy będą miały negatywny wpływ na podmioty prywatne będące mniejszościowymi udziałowcami/akcjonariuszami w chwili wejścia w życie przepisów ustawy.
- Po piąte: ustawowe określenie posiadania przez Skarb Państwa lub samorząd minimum 51 procent wartości udziałów spółki prowadzącej działalność leczniczą. Odetnie te podmioty od dopływu zewnętrznego kapitału i może stanowić poważne zagrożenie spadku inwestycji ze strony sektora prywatnego. Stworzy istotną barierę w ich unowocześnianiu i poprawie jakości udzielanych świadczeń medycznych.
- Po szóste: rozszerzenie zakazu zbywania udziałów albo akcji podmiotom prywatnym spowoduje w praktyce zminimalizowanie udziału sektora prywatnego w systemie ochrony zdrowia. Uzależni potencjalnego inwestora prywatnego od decyzji większościowego udziałowca publicznego. Taka regulacja zaprzepaszcza szansę na innowacyjny, dynamiczny rozwój wielu podmiotów publicznych zainteresowanych współpracą z sektorem prywatnym. Następstwem wprowadzenia tej regulacji będzie konieczność pokrycia ze środków publicznych strat generowanych przez nierentowny podmiot leczniczy.
- Po siódme: zapis dotyczący ograniczenia zbywania udziałów lub akcji w spółkach stanowiących własność JST narusza konstytucyjny zakres ich samodzielności i odbiera samorządom prawo do decydowania o własnym majątku.
- Po ósme: zmiana nazewnictwa. Odstąpienie od dotychczasowego nazewnictwa przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego na rzecz „zakładu leczniczego”. Taka zmiana wymusi nie tylko zmianę regulaminów organizacyjnych i statutów podmiotów leczniczych, ale także skutkować będzie dodatkowymi kosztami po stronie już funkcjonujących podmiotów. Obecne określenie „przedsiębiorstwo” podmiotu leczniczego” wynika z definicji przedsiębiorstwa opisanej w Kodeksie cywilnym. I nie widzimy potrzeba wprowadzenie takiej zmiany
- Po dziewiąte: kontrola podmiotów leczniczych. Zmiana o wyłączeniu podmiotów leczniczych spod przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie kontroli może naruszać Konstytucję RP oraz prawo unijne. Dotychczas obowiązujące regulacje potwierdzają, że podmioty lecznicze są wystarczająco a nawet nadmiernie kontrolowane przez wiele organów i instytucji publicznych.
- Z kolei plusy to:
- Po pierwsze: współpraca z policją. Nie kwestionujemy proponowanych regulacji dotyczących osób młodocianych i poszukiwania zaginionych. Wszelkie regulacje muszą gwarantować przede wszystkim zachowanie tajemnicy lekarskiej a szpitalom bezpieczeństwo poufności przekazywanych informacji. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie powinny być, zgodne z wymogami ustawy o ochronie danych osobowych.
- Po drugie: zniesienie obowiązkowego ubezpieczenia podmiotu medycznego z tytułu zdarzeń medycznych. Dodatkowe obciążanie szpitali kosztami polisy z tytułu zdarzeń medycznych zagrażało ich kondycji finansowej. Błędem było nakładanie na szpitale nowych obciążeń bez wskazania źródeł ich finansowania i braku symulacji skutków ekonomicznych oraz analizy ofert ze strony firm ubezpieczeniowych. Pilnego uregulowania wymaga także zredukowanie wysokości opłaty komorniczej z egzekucji prowadzonej wobec szpitali. Co wymaga także zmian w ustawie o komornikach i egzekucji.
- Po trzecie: kontrola łamania zakazu obrotu produktami leczniczymi, środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobami medycznymi. Przyznanie wojewodom uprawnień w tym zakresie jest uzasadnione ze względu na ważny interes publiczny. Pozwoli na trwale ukrócić proceder nielegalnego wywozu leków deficytowych z Polski, który skutkuje brakiem na rynku leków ratujących życie.
- Po czwarte: możliwość finansowania dodatkowych świadczeń na podstawie umowy zawieranej przez JST u „swoich” podmiotów leczniczych. Jest to propozycja korzystna na rzecz zapewnienia realizacji potrzeb zdrowotnych mieszkańców wspólnoty samorządowej.
- Po piąte: zmiana podmiotu tworzącego. Wprowadza możliwość przejecie praw
i obowiązków przez inny podmiot i przekazania w wyniku zawartego porozumienia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej innej JST lub wyższej publicznej uczelni medycznej.
- Reasumując, opowiadamy się za potrzebą dalszej przebudowy systemu ochrony zdrowia. Uważamy, że tego typu zmiany systemowe winny być poprzedzone dogłębną analizą potrzeb tych zmian, a także przewidywanych skutków. Uzasadnienie dołączone do projektu tej ustawy nie daje pełnej odpowiedzi w tym zakresie. Wskazujemy na potrzebę stworzenia mechanizmów realnej konkurencji pomiędzy podmiotami leczniczymi (bez względu na formę własności) o pozyskanie środków publicznych w oparciu o kryterium jakości świadczonych usług medycznych.
Przeczytaj również inny komentarz Zenona Wasilewskiego: "Ekspert punktuje "plan Morawieckiego". Jest siedem plusów i trzy minusy"
