Ustawa o działalności leczniczej: zanim zapadnie klamka
Redaktor: Bartłomiej Leśniewski
Data: 01.11.2010
Ustawa o działalności leczniczej jest jednym z głównych aktów prawnych z obecnego pakietu „ofensywy legislacyjnej” a także jedną z najważniejszych legislacji ostatnich lat. Jej rolą jest przede wszystkim zastąpienie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz umożliwienie zmian form prawnych prowadzenia działalności medycznej. Co zmienia, gdy chodzi o przekształcenia SPZOZ?
Autor: Adam Kozierkiewicz
Ustawa ma wprowadzić nowy mechanizm przekształceń, które zastąpić mają tzw. plan B. Proponowane zmiany były także przedmiotem analiz wykonywanych w ramach raportu „Koło ratunkowe dla szpitali”, zamówionego i sfinansowanego przez Europejski Bank Inwestycyjny w 2007 r. Generalny wniosek z lektury części ustawy dotyczącej przekształceń SPZOZ jest taki, że choć miała ona ułatwiać zmiany, może je znacznie utrudnić, a niekiedy wręcz zahamować. Warto przemyśleć tę cześć regulacji jeszcze raz, zwłaszcza przeanalizować, jak do tej pory przebiegały przekształcenia szpitali. Wprowadzanie regulacji w oderwaniu od tych doświadczeń jest błędem i spowoduje niepotrzebną stratą czasu, ponieważ ustawę za pół roku trzeba będzie nowelizować. Jakie są zatem główne problemy z obecnym brzmieniem ustawy?
Mało elastyczne
Artykuł 65. mówi, że: Przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową odbywa się na zasadach określonych w art. 66. – 78. Należy rozumieć, że w ten sposób zamyka się drogę do przekształcenia SPZOZ w jakikolwiek inny sposób. W poprzednich latach zlikwidowano setki SPZOZ-ów, a dziesiątki przekształcono. Powstały tysiące NZOZ-ów, które stanowią trzon rynku placówek ochrony zdrowia.
Jeśli powyższy zapis znalazłby się w ostatecznej wersji ustawy, uniemożliwi likwidację SPZOZ, a także w dużej części możliwości ich restrukturyzacji. Przede wszystkim bezprawna stanie się likwidacja SPZOZ-u i powstanie w to miejsce NZOZ-ów należących do pracowników. Także likwidacja części działalności SPZOZ może okazać się niemożliwa, bo w to miejsce może powstać jakiś NZOZ w postaci spółki kapitałowej, który dany fragment rynku przejmie. Zatem zmniejszą się możliwości restrukturyzacji SPZOZ, a dyrektorzy ją podejmujący narażą się na zarzuty łamania przepisów ustawy. Oponenci likwidacji SPZOZ-ów czy ich części, a zawsze tacy istnieją, będą mogli zaskarżyć każdy proces likwidacji SPZOZ, który zaowocuje, w krótszej lub dłuższej perspektywie, powstaniem spółki kapitałowej prowadzącej daną działalność. Obserwując werdykty sądów administracyjnych, w tym ostatnie orzeczenia NSA, można się spodziewać, że sądy te będą stały na straży stosowania przepisów tej ustawy przy przekształceniach. Chyba to nie jest celem projektodawców ustawy.
Obciążenie spółek długiem
Artykuł 68. w uproszczeniu mówi, że dopuszcza się obciążanie nowo powstających spółek kapitałowych długiem w wysokości do 50 proc. ich przychodów (plus krótkoterminowych inwestycji). Oznacza to, że np. samorząd nie ma obowiązku oddłużać szpitala mającego 100 mln zł przychodów rocznie, a równocześnie 48 mln zł zadłużenia całkowitego. Dla samorządu oddłużenie placówki przed przekształceniem jest wielkim wysiłkiem i wyzwaniem. Jeśli marszałek lub starosta samorządu o słabej kondycji finansowej otrzyma sygnał, że można tworzyć spółki z zadłużeniem wynoszącym 50 proc. przychodów, może się zdarzyć, że nie bacząc na zagrożenia dla spółki, podejmie taką decyzję. Szczególnie gdy zostanie przymuszony do przekształcenia przez obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego SPZOZ za poprzedni rok. W wypadku bardzo prawdopodobnych trudności spółki samorząd będzie mieć alibi, że wykonywał wszystko „zgodnie z zapisami ustawy”. I to minister, a nie samorząd, odpowiada za to, że spółka upada.
Nadregulacja
Nadregulacja jest powszechnym problemem polskiego systemu prawnego. Nadmiar i zbytnia szczegółowość zapisów prawnych krępuje kreatywność, ogranicza poczucie odpowiedzialności (bo przecież, co trzeba, a co nie, określa ustawa), zamyka drogę do rozwiązań najbardziej odpowiednich lokalnie.
Przykładem takiej nadregulacji jest art. 72., w którym w szczególności stwierdza się, że „kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest obowiązany niezwłocznie doręczyć organowi dokonującemu przekształcenia odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, zwanym dalej kwestionariuszem, wraz z wymaganymi dokumentami, a także udzielać wyjaśnień niezbędnych do przeprowadzenia przekształcenia. 2. minister właściwy do spraw skarbu państwa (…) określi, w drodze rozporządzenia, wzór kwestionariusza.” Czyli kierownik SPZOZ nie będzie musiał informować organu założycielskiego o wszystkim, czego zażąda właściciel, tylko o tym, co uznał za istotne minister skarbu. A jeśli minister nie przewidział czegoś ważnego? Czy zatajenie informacji, która na przykład doprowadziła do katastrofy finansowej, będzie winą dyrektora, samorządu czy ministra?
Pełny tekst Adama Kozierkiewicza "Zanim zapadnie klamka" w najowszym, ósmym numerze "Menedżera Zdrowia"
Ustawa ma wprowadzić nowy mechanizm przekształceń, które zastąpić mają tzw. plan B. Proponowane zmiany były także przedmiotem analiz wykonywanych w ramach raportu „Koło ratunkowe dla szpitali”, zamówionego i sfinansowanego przez Europejski Bank Inwestycyjny w 2007 r. Generalny wniosek z lektury części ustawy dotyczącej przekształceń SPZOZ jest taki, że choć miała ona ułatwiać zmiany, może je znacznie utrudnić, a niekiedy wręcz zahamować. Warto przemyśleć tę cześć regulacji jeszcze raz, zwłaszcza przeanalizować, jak do tej pory przebiegały przekształcenia szpitali. Wprowadzanie regulacji w oderwaniu od tych doświadczeń jest błędem i spowoduje niepotrzebną stratą czasu, ponieważ ustawę za pół roku trzeba będzie nowelizować. Jakie są zatem główne problemy z obecnym brzmieniem ustawy?
Mało elastyczne
Artykuł 65. mówi, że: Przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową odbywa się na zasadach określonych w art. 66. – 78. Należy rozumieć, że w ten sposób zamyka się drogę do przekształcenia SPZOZ w jakikolwiek inny sposób. W poprzednich latach zlikwidowano setki SPZOZ-ów, a dziesiątki przekształcono. Powstały tysiące NZOZ-ów, które stanowią trzon rynku placówek ochrony zdrowia.
Jeśli powyższy zapis znalazłby się w ostatecznej wersji ustawy, uniemożliwi likwidację SPZOZ, a także w dużej części możliwości ich restrukturyzacji. Przede wszystkim bezprawna stanie się likwidacja SPZOZ-u i powstanie w to miejsce NZOZ-ów należących do pracowników. Także likwidacja części działalności SPZOZ może okazać się niemożliwa, bo w to miejsce może powstać jakiś NZOZ w postaci spółki kapitałowej, który dany fragment rynku przejmie. Zatem zmniejszą się możliwości restrukturyzacji SPZOZ, a dyrektorzy ją podejmujący narażą się na zarzuty łamania przepisów ustawy. Oponenci likwidacji SPZOZ-ów czy ich części, a zawsze tacy istnieją, będą mogli zaskarżyć każdy proces likwidacji SPZOZ, który zaowocuje, w krótszej lub dłuższej perspektywie, powstaniem spółki kapitałowej prowadzącej daną działalność. Obserwując werdykty sądów administracyjnych, w tym ostatnie orzeczenia NSA, można się spodziewać, że sądy te będą stały na straży stosowania przepisów tej ustawy przy przekształceniach. Chyba to nie jest celem projektodawców ustawy.
Obciążenie spółek długiem
Artykuł 68. w uproszczeniu mówi, że dopuszcza się obciążanie nowo powstających spółek kapitałowych długiem w wysokości do 50 proc. ich przychodów (plus krótkoterminowych inwestycji). Oznacza to, że np. samorząd nie ma obowiązku oddłużać szpitala mającego 100 mln zł przychodów rocznie, a równocześnie 48 mln zł zadłużenia całkowitego. Dla samorządu oddłużenie placówki przed przekształceniem jest wielkim wysiłkiem i wyzwaniem. Jeśli marszałek lub starosta samorządu o słabej kondycji finansowej otrzyma sygnał, że można tworzyć spółki z zadłużeniem wynoszącym 50 proc. przychodów, może się zdarzyć, że nie bacząc na zagrożenia dla spółki, podejmie taką decyzję. Szczególnie gdy zostanie przymuszony do przekształcenia przez obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego SPZOZ za poprzedni rok. W wypadku bardzo prawdopodobnych trudności spółki samorząd będzie mieć alibi, że wykonywał wszystko „zgodnie z zapisami ustawy”. I to minister, a nie samorząd, odpowiada za to, że spółka upada.
Nadregulacja
Nadregulacja jest powszechnym problemem polskiego systemu prawnego. Nadmiar i zbytnia szczegółowość zapisów prawnych krępuje kreatywność, ogranicza poczucie odpowiedzialności (bo przecież, co trzeba, a co nie, określa ustawa), zamyka drogę do rozwiązań najbardziej odpowiednich lokalnie.
Przykładem takiej nadregulacji jest art. 72., w którym w szczególności stwierdza się, że „kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest obowiązany niezwłocznie doręczyć organowi dokonującemu przekształcenia odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, zwanym dalej kwestionariuszem, wraz z wymaganymi dokumentami, a także udzielać wyjaśnień niezbędnych do przeprowadzenia przekształcenia. 2. minister właściwy do spraw skarbu państwa (…) określi, w drodze rozporządzenia, wzór kwestionariusza.” Czyli kierownik SPZOZ nie będzie musiał informować organu założycielskiego o wszystkim, czego zażąda właściciel, tylko o tym, co uznał za istotne minister skarbu. A jeśli minister nie przewidział czegoś ważnego? Czy zatajenie informacji, która na przykład doprowadziła do katastrofy finansowej, będzie winą dyrektora, samorządu czy ministra?
Pełny tekst Adama Kozierkiewicza "Zanim zapadnie klamka" w najowszym, ósmym numerze "Menedżera Zdrowia"
