Tomasz Pietrzyk/Agencja Wyborcza.pl
Dolnośląska stacja sanepidu naruszyła przepisy ustawy covidowej?
Wykorzystanie przepisów ustawy covidowej do zakupu licencji MS Office za niemal 4 mln zł i Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 do wypłacenia prawie 300 tys. zł dodatków dla pracowników przez wojewódzką stacją sanepidu we Wrocławiu – to główne nieprawidłowości stwierdzone przez Najwyższą Izbę Kontroli.
W 2022 r. w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu oraz Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Wałbrzychu NIK prowadził rutynowe badania kontrolne dotyczące sposobu planowania wydatków na funkcjonowanie w 2021 r. oraz ich wydawania, a także zapewnienia warunków organizacyjno-prawnych do wykonywania zadań statutowych i osiąganych efektów.
Pominięto przepisy ustawy o zamówieniach publicznych
Chociaż, jak podkreśliła izba w wystąpieniu pokontrolnym dotyczącym Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu, samo planowanie środków finansowych na działanie jednostki nie budziło zastrzeżeń, to jednak stacja nie ustrzegła się działań niezgodnych z prawem.
Największe zastrzeżenia kontrolera wzbudził zakup 1369 licencji MS Office za niemal 4 mln zł (3 860 000 zł). Okazało się, że stacja wbrew przepisom, zamiast ustawy Prawo zamówień publicznych z 11 września 2019 r., wykorzystała do zakupu licencji art. 6a. Ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
– Skorzystanie z tych przepisów umożliwiło zakup licencji bez rozpisania konkursu ofert, w przyspieszonym trybie – wskazała izba.
Jednocześnie NIK podkreślił, że zakup w tym trybie stanowił naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy pzp, w myśl którego zamówienia udziela się wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy.
Dyrektor: Działałem zgodnie z prawem w okresie pandemii
Dyrektor stacji wyjaśniał kontrolerom NIK, że realizowanie podstawowych zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku COVID-19 – a więc identyfikacja ognisk zakażenia i kierunków szerzenia się epidemii, podjęcie działań zapobiegawczych i zwalczanie epidemii – wymaga także zbierania i analizowania danych, sporządzania raportów i przesyłania ich właściwym instytucjom.
W opinii dyrektora zakup licencji umożliwił tworzenie takiej dokumentacji w czasie rzeczywistym, a także komunikację na platformie Microsoft Teams oraz pracę zdalną zalecaną w piątej i we wcześniejszych falach epidemii.
Dyrektor zaznaczył również, że decyzję o niestosowaniu ogólnych reguł udzielania zamówień publicznych podjęto na podstawie pism otrzymanych z Głównego Inspektoratu Sanitarnego. Pierwsze z nich, z 27 września 2020 r., informowało o kolejnym etapie informatyzacji PIS, (poprzez zakup ww. licencji), których stosowanie było możliwe przy pomocy środków z rezerwy celowej będącej w dyspozycji Ministerstwa Zdrowia. Kolejne, z 15 i 20 października 2020 r., dotyczyły kalkulacji wynegocjowanych ofert ze wskazaniem oferentów.
W ocenie NIK brak było jednak podstawy do odstąpienia od stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Izba podkreśliła, że przepisy ustawy covidowej wskazują jasno (art. 6a), że do zamówień na usługi i dostawy niezbędne do przeciwdziałania COVID-19 nie stosuje się ustawy Prawo zamówień publicznych tylko wtedy, gdy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo szybkiego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia publicznego.
Wojewódzka stacja sanepidu we Wrocławiu przeciwdziałała epidemii od momentu jej wybuchu, zatem – zdaniem NIK – wydatek związany z zakupem licencji MS Office nie był związany z nagłą potrzebą, której nie można było przewidzieć, a stosowne postępowanie mogło być przygotowane i przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z tym NIK złożył w tej sprawie zawiadomienie o podejrzeniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Zastrzeżeń NIK było więcej
Najwyższa Izba Kontroli miała również zastrzeżenia do sfinansowania, głównie z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, wynagrodzeń za nadgodziny i dodatki specjalne dla pracowników stacji, którzy nie wykonywali czynności kontrolnych w zakresie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych.
Na wspomniany cel przeznaczono i wypłacono 296,5 tys. zł, w tym 26 tys. zł ze środków budżetowych stacji. Z kontroli wynikało, że dodatki wypłacono m.in. informatykom, pracownikom sekcji do spraw zamówień publicznych, działu administracyjno-technicznego, kadr i szkoleń wewnętrznych czy ekonomicznego. Przyznano je także głównemu księgowemu i zastępcy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych.
Zdaniem dyrektora stacji wszyscy ci pracownicy zajmowali się sprawami związanymi z epidemią COVID-19, od przygotowania stanowisk dla pracowników wirtualnej stacji, przez administrowanie systemem do obsługi badań PCR SARS-CoV-2, nadzorowanie i koordynowanie prac laboratoriów covidowych służb sanitarnych, po gromadzenie i przekazywanie właściwym organom informacji związanych z epidemią.
NIK zwrócił jednak uwagę na to, że żadna z tych czynności nie była czynnością kontrolną, a zgodnie z rozporządzeniem tylko za takie czynności można było przyznać dodatek specjalny, dlatego zdaniem izby konieczne jest odzyskanie nienależnie wypłaconych niemal 300 tys. zł.
Jako działanie nierzetelne NIK ocenił niewywiązanie się przez stację we Wrocławiu z większości zaleceń dotyczących kontroli stanu technicznego jej budynków i znajdujących się w nich instalacji.
Nie przeprowadzono również wymaganych kontroli pracowni rentgenowskich pod kątem higieny radiacyjnej. Zdaniem kierownika Oddziału Higieny Radiacyjnej stacji wynikało to z braków kadrowych, z tego, że rośnie liczba podmiotów posiadających aparaty rentgenowskie, maleje natomiast liczba pracowników mogących przeprowadzić kontrole.
Izba zaleca zwiększenie nadzoru
W związku z zaistniałymi nieprawidłowościami dotyczącymi postępowań o udzielanie zamówień publicznych i ewidencjonowanie wydatków NIK zalecił wojewódzkiej stacji we Wrocławiu wzmocnienie mechanizmów kontroli zarządczej.
Szczególny nacisk położono na podjęcie działań zmierzających do odzyskania nienależnie wypłaconych kwot z tytułu dodatków specjalnych do wynagrodzeń, zarówno tych pochodzących ze środków budżetowych stacji, jak i tych pochodzących ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.
Nieprawidłowości w wałbrzyskiej stacji
W przypadku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Wałbrzychu największe zastrzeżenia NIK budzi korzystanie przez nią z pomocy prawnej byłego pracownika, który pełni jednocześnie funkcję prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu. Z kontroli wynikało, że do współpracy doszło w ramach zamówienia publicznego przeprowadzonego bez rozpisania konkursu, a więc bez zachowania zasad uczciwej konkurencji. W ramach umowy zleceniobiorca zagwarantował obecność prawnika w siedzibie stacji trzy razy w tygodniu, w pozostałym okresie pomoc miała być udzielana telefonicznie lub e-mailowo.
Wbrew obowiązującym w stacji regulacjom wewnętrznym projekt umowy w tej sprawie nie został zweryfikowany pod względem prawnym, a zawarta umowa nie zabezpieczyła w sposób należyty interesów stacji. W umowie nie uwzględniono bowiem kar umownych z tytułu nienależytego świadczenia usług, przewidziano także płatny urlop wypoczynkowy dla prawnika świadczącego usługi. Nierzetelnie rozliczano również wydatki na świadczenie pomocy prawnej, bowiem płacono za nią w trakcie każdego miesiąca rozliczeniowego, a nie po jego zakończeniu.
Dyrektor postawił na osobę godną zaufania
Dyrektor powiatowej stacji w Wałbrzychu wyjaśniała, że specyfika spraw prowadzonych przez radcę prawnego wymaga biegłej znajomości zakresu działania sanepidu, dlatego konieczna jest współpraca z osobą solidną, dyspozycyjną i zaufaną. Niektóre sprawy trwają kilka lat i ryzykowna byłaby, zdaniem dyrektor stacji, coroczna zmiana radcy.
Rynek usług prawniczych jest jednak bardzo konkurencyjny, a wykonywanie zawodu radcy prawnego, co do zasady, odbywa się z poszanowaniem określonych zasad prawnych i etycznych.
Zdaniem NIK nie było powodów, by wiązać wskazane przez dyrektor stacji przymioty radcy prawnego z konkretną osobą. W opinii izby w tym przypadku doszło nie tylko do działań niezgodnych z wewnętrznymi regulacjami, mogło także dojść do konfliktu interesów, co izba identyfikuje jako mechanizmy korupcjogenne.
Spór wokół pozazakładowego układu zbiorowego
NIK stwierdził także w obu stacjach sanepidu przypadki nienaliczania i niewykazywania w księgach rachunkowych, a w konsekwencji m.in. w sprawozdaniu rocznym z wykonania planu dochodów budżetowych za rok 2021, odsetek za zwłokę w regulowaniu kar nałożonych przez kontrolowane stacje. W przypadku Wrocławia chodzi w sumie o ponad 14 tys. zł, jednak w przypadku Wałbrzycha o niemal 202 tys. zł.
Najwyższa Izba Kontroli zwróciła również uwagę na to, że w 2021 r. w sprawach związanych z warunkami pracy, w tym zwłaszcza w kwestiach dotyczących wynagradzania pracowników, w obu kontrolowanych stacjach stosowano ponadzakładowy układ zbiorowy z 2007 r. W związku ze zmianami w administracji publicznej, które miały miejsce dwa lata później, obowiązywanie układu jest kwestią sporną pomiędzy organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej a ministrem zdrowia.
Zdaniem ministra układ przestał obowiązywać, a wynikające z niego uprawnienia przysługiwały pracownikom do czasu zmiany dotychczasowych warunków pracy i płacy, określonych np. w ich indywidualnych umowach. Zapisy układu, pod względem finansowym, są dla pracowników korzystniejsze. W opinii Głównego Inspektoratu Sanitarnego powinny być nadal stosowane.
Przeczytaj także: „NIK: Szpitale nie były przygotowane do działania w warunkach epidemii COVID-19”.
Pominięto przepisy ustawy o zamówieniach publicznych
Chociaż, jak podkreśliła izba w wystąpieniu pokontrolnym dotyczącym Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu, samo planowanie środków finansowych na działanie jednostki nie budziło zastrzeżeń, to jednak stacja nie ustrzegła się działań niezgodnych z prawem.
Największe zastrzeżenia kontrolera wzbudził zakup 1369 licencji MS Office za niemal 4 mln zł (3 860 000 zł). Okazało się, że stacja wbrew przepisom, zamiast ustawy Prawo zamówień publicznych z 11 września 2019 r., wykorzystała do zakupu licencji art. 6a. Ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
– Skorzystanie z tych przepisów umożliwiło zakup licencji bez rozpisania konkursu ofert, w przyspieszonym trybie – wskazała izba.
Jednocześnie NIK podkreślił, że zakup w tym trybie stanowił naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy pzp, w myśl którego zamówienia udziela się wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy.
Dyrektor: Działałem zgodnie z prawem w okresie pandemii
Dyrektor stacji wyjaśniał kontrolerom NIK, że realizowanie podstawowych zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku COVID-19 – a więc identyfikacja ognisk zakażenia i kierunków szerzenia się epidemii, podjęcie działań zapobiegawczych i zwalczanie epidemii – wymaga także zbierania i analizowania danych, sporządzania raportów i przesyłania ich właściwym instytucjom.
W opinii dyrektora zakup licencji umożliwił tworzenie takiej dokumentacji w czasie rzeczywistym, a także komunikację na platformie Microsoft Teams oraz pracę zdalną zalecaną w piątej i we wcześniejszych falach epidemii.
Dyrektor zaznaczył również, że decyzję o niestosowaniu ogólnych reguł udzielania zamówień publicznych podjęto na podstawie pism otrzymanych z Głównego Inspektoratu Sanitarnego. Pierwsze z nich, z 27 września 2020 r., informowało o kolejnym etapie informatyzacji PIS, (poprzez zakup ww. licencji), których stosowanie było możliwe przy pomocy środków z rezerwy celowej będącej w dyspozycji Ministerstwa Zdrowia. Kolejne, z 15 i 20 października 2020 r., dotyczyły kalkulacji wynegocjowanych ofert ze wskazaniem oferentów.
W ocenie NIK brak było jednak podstawy do odstąpienia od stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Izba podkreśliła, że przepisy ustawy covidowej wskazują jasno (art. 6a), że do zamówień na usługi i dostawy niezbędne do przeciwdziałania COVID-19 nie stosuje się ustawy Prawo zamówień publicznych tylko wtedy, gdy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo szybkiego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia publicznego.
Wojewódzka stacja sanepidu we Wrocławiu przeciwdziałała epidemii od momentu jej wybuchu, zatem – zdaniem NIK – wydatek związany z zakupem licencji MS Office nie był związany z nagłą potrzebą, której nie można było przewidzieć, a stosowne postępowanie mogło być przygotowane i przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z tym NIK złożył w tej sprawie zawiadomienie o podejrzeniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Zastrzeżeń NIK było więcej
Najwyższa Izba Kontroli miała również zastrzeżenia do sfinansowania, głównie z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, wynagrodzeń za nadgodziny i dodatki specjalne dla pracowników stacji, którzy nie wykonywali czynności kontrolnych w zakresie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych.
Na wspomniany cel przeznaczono i wypłacono 296,5 tys. zł, w tym 26 tys. zł ze środków budżetowych stacji. Z kontroli wynikało, że dodatki wypłacono m.in. informatykom, pracownikom sekcji do spraw zamówień publicznych, działu administracyjno-technicznego, kadr i szkoleń wewnętrznych czy ekonomicznego. Przyznano je także głównemu księgowemu i zastępcy dyrektora ds. ekonomiczno-administracyjnych.
Zdaniem dyrektora stacji wszyscy ci pracownicy zajmowali się sprawami związanymi z epidemią COVID-19, od przygotowania stanowisk dla pracowników wirtualnej stacji, przez administrowanie systemem do obsługi badań PCR SARS-CoV-2, nadzorowanie i koordynowanie prac laboratoriów covidowych służb sanitarnych, po gromadzenie i przekazywanie właściwym organom informacji związanych z epidemią.
NIK zwrócił jednak uwagę na to, że żadna z tych czynności nie była czynnością kontrolną, a zgodnie z rozporządzeniem tylko za takie czynności można było przyznać dodatek specjalny, dlatego zdaniem izby konieczne jest odzyskanie nienależnie wypłaconych niemal 300 tys. zł.
Jako działanie nierzetelne NIK ocenił niewywiązanie się przez stację we Wrocławiu z większości zaleceń dotyczących kontroli stanu technicznego jej budynków i znajdujących się w nich instalacji.
Nie przeprowadzono również wymaganych kontroli pracowni rentgenowskich pod kątem higieny radiacyjnej. Zdaniem kierownika Oddziału Higieny Radiacyjnej stacji wynikało to z braków kadrowych, z tego, że rośnie liczba podmiotów posiadających aparaty rentgenowskie, maleje natomiast liczba pracowników mogących przeprowadzić kontrole.
Izba zaleca zwiększenie nadzoru
W związku z zaistniałymi nieprawidłowościami dotyczącymi postępowań o udzielanie zamówień publicznych i ewidencjonowanie wydatków NIK zalecił wojewódzkiej stacji we Wrocławiu wzmocnienie mechanizmów kontroli zarządczej.
Szczególny nacisk położono na podjęcie działań zmierzających do odzyskania nienależnie wypłaconych kwot z tytułu dodatków specjalnych do wynagrodzeń, zarówno tych pochodzących ze środków budżetowych stacji, jak i tych pochodzących ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.
Nieprawidłowości w wałbrzyskiej stacji
W przypadku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Wałbrzychu największe zastrzeżenia NIK budzi korzystanie przez nią z pomocy prawnej byłego pracownika, który pełni jednocześnie funkcję prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu. Z kontroli wynikało, że do współpracy doszło w ramach zamówienia publicznego przeprowadzonego bez rozpisania konkursu, a więc bez zachowania zasad uczciwej konkurencji. W ramach umowy zleceniobiorca zagwarantował obecność prawnika w siedzibie stacji trzy razy w tygodniu, w pozostałym okresie pomoc miała być udzielana telefonicznie lub e-mailowo.
Wbrew obowiązującym w stacji regulacjom wewnętrznym projekt umowy w tej sprawie nie został zweryfikowany pod względem prawnym, a zawarta umowa nie zabezpieczyła w sposób należyty interesów stacji. W umowie nie uwzględniono bowiem kar umownych z tytułu nienależytego świadczenia usług, przewidziano także płatny urlop wypoczynkowy dla prawnika świadczącego usługi. Nierzetelnie rozliczano również wydatki na świadczenie pomocy prawnej, bowiem płacono za nią w trakcie każdego miesiąca rozliczeniowego, a nie po jego zakończeniu.
Dyrektor postawił na osobę godną zaufania
Dyrektor powiatowej stacji w Wałbrzychu wyjaśniała, że specyfika spraw prowadzonych przez radcę prawnego wymaga biegłej znajomości zakresu działania sanepidu, dlatego konieczna jest współpraca z osobą solidną, dyspozycyjną i zaufaną. Niektóre sprawy trwają kilka lat i ryzykowna byłaby, zdaniem dyrektor stacji, coroczna zmiana radcy.
Rynek usług prawniczych jest jednak bardzo konkurencyjny, a wykonywanie zawodu radcy prawnego, co do zasady, odbywa się z poszanowaniem określonych zasad prawnych i etycznych.
Zdaniem NIK nie było powodów, by wiązać wskazane przez dyrektor stacji przymioty radcy prawnego z konkretną osobą. W opinii izby w tym przypadku doszło nie tylko do działań niezgodnych z wewnętrznymi regulacjami, mogło także dojść do konfliktu interesów, co izba identyfikuje jako mechanizmy korupcjogenne.
Spór wokół pozazakładowego układu zbiorowego
NIK stwierdził także w obu stacjach sanepidu przypadki nienaliczania i niewykazywania w księgach rachunkowych, a w konsekwencji m.in. w sprawozdaniu rocznym z wykonania planu dochodów budżetowych za rok 2021, odsetek za zwłokę w regulowaniu kar nałożonych przez kontrolowane stacje. W przypadku Wrocławia chodzi w sumie o ponad 14 tys. zł, jednak w przypadku Wałbrzycha o niemal 202 tys. zł.
Najwyższa Izba Kontroli zwróciła również uwagę na to, że w 2021 r. w sprawach związanych z warunkami pracy, w tym zwłaszcza w kwestiach dotyczących wynagradzania pracowników, w obu kontrolowanych stacjach stosowano ponadzakładowy układ zbiorowy z 2007 r. W związku ze zmianami w administracji publicznej, które miały miejsce dwa lata później, obowiązywanie układu jest kwestią sporną pomiędzy organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej a ministrem zdrowia.
Zdaniem ministra układ przestał obowiązywać, a wynikające z niego uprawnienia przysługiwały pracownikom do czasu zmiany dotychczasowych warunków pracy i płacy, określonych np. w ich indywidualnych umowach. Zapisy układu, pod względem finansowym, są dla pracowników korzystniejsze. W opinii Głównego Inspektoratu Sanitarnego powinny być nadal stosowane.
Przeczytaj także: „NIK: Szpitale nie były przygotowane do działania w warunkach epidemii COVID-19”.
